《郵政法》１０年爭端內幕

4月24日上午，北京市郵政管理局局長胡仲元，像往常一樣早早地來到辦公室，這位一直為郵政改革和《郵政法》修改奔走呼吁的郵政界的權威，在見到記者的瞬間難抑內心的激動，他向記者表示，對當天上午全國人大常委會審議通過的新《郵政法》完全贊成。

與胡仲元懷著同樣心情的，還有國家郵政局法規司司長達瓦，在接受記者采訪的2個多小時里，前來祝賀的電話和人員一直絡繹不絕。

此次《郵政法》的出臺，作為郵政系統的管理部門，國家郵政局無疑是滿意的，因為此次新法中重要的是為組建不久的國家郵政局進行了準確定位。

從1999年，國家郵政局開始著手修法，到2009年4月24日通過，《郵政法》的修改走過了10個年頭。國務院從2006年開始，每年都將《郵政法》列入當年一類立法計劃，全國人大法工委2006年就已著手調研，做好了迎接的準備，但由于各方分歧太大，國務院幾次都未能提交全國人大。

這在國內的修法史上是少見的。

修法過程中，中國郵政與國際快遞、民營快遞企業的口水戰從未消停過，不僅上演過群體上訪事件，而且還牽動了國際外交的神經，美國、歐盟等國家始終強烈反對中國《郵政法》的出臺，10年爭論的焦點就是郵政專營問題。

然而此次《郵政法》的出臺并未對專營范圍作出詳細規定，而是由國務院來制訂，這無疑是新《郵政法》留下的最大懸念。

與“5號令”的較量

《郵政法》修改之所以爭論如此長的時間，此前專營權的爭論無法回避。

早在1979年，日本OCS進入中國開始，中國的改革開放迎來了首個國際貨代企業，緊接著DHL等進入中國，從上世紀80年代初到1986年，“國際貨代企業所從事的快遞業務是否屬于郵政專營”的爭論一直就很激烈。但隨著1986年12月12日原《郵政法》的出臺，這場爭論暫告一段。

自上世紀八十年代國際貨代企業紛紛進入中國，為了滿足市場的需求，鼓勵合資企業走出去，1995年6月，經國務院批準，原外經貿部公布了《中華人民共和國國際貨物運輸代理業管理規定》(簡稱“5號令”)，其中第十七條規定，國際貨物運輸代理企業可以接受委托，代為辦理下列部分或者全部業務，允許開展國際快遞業務，私人信函除外。

這個規定將除“私人信函”之外的所有信件寄遞業務經營權賦予了國際貨物運輸代理企業。國際貨代企業對這個決定自己未來命運的“5號令”的出臺無不歡呼雀躍。而1986年《郵政法》第八條中的相關規定是“信件和具有信件性質的物品的寄遞業務由郵政企業專營，但國務院另有規定的除外。”，胡仲元局長認為，這是一項行政管理規定與國家法律規定的沖突。這份規定從此打破郵政專營的格局。然而，這也成了國家郵政局與外經貿部的一樁公案，問題的焦點是“私人信函除外”。

針對當時社會上一些非郵政企業未經郵政企業委托，紛紛涉足信件和其他具有信件性質的物品寄遞業務的尷尬現實，1995年8月23日，郵電部和國家工商行政管理局聯合發布了《關于進一步加強特快專遞業務市場管理的通知》(下稱“317號文件”)。“317號文件”重申，根據《郵政法》第八條和《郵政法實施細則》第四條規1定，信件和其他具有信件性質的物品寄遞業務由郵政企業專營，其他任何單位和個人未經郵政企業委托不得經營。

何為“信件和具有信件性質的物品”?自外經貿部的“5號令”頒布以后，對此概念理解的不同引發了爭執。盡管1990年實施的《郵政法實施細則》中早就授權當時的郵電部對此作出明確界定，在這份界定久拖未果的情況下，外經貿部的“5號令”出臺，無疑加劇了雙方的爭端。就在1995年8月23日，郵電部和國家工商行政管理局聯合發布“317號文件”5天后的8月28日，外經貿部又發出《關于進一步明確航空快遞業務是國際貨運代理業務的組成部分的通知》，外經貿部的這份《通知》針對的是部分省、計劃單列市的郵電部門聯合安全、公安、工商、海關發文，“禁止非郵政部門辦理印刷品、文件資料等速遞業務。”外經貿部在該《通知》中，重申“5號令”中的“國際快遞，私人信函除外”的提法，并對“信件和其他具有信件性質的物品”的具體內容作了解釋，維護了國際貨代企業經營此項業務的權利。由此注定了郵政部門(當時叫“郵電部”)與外經貿部的交不可能停止。

“鑒于上述情況，1995年10月23日，就‘5號令’中有關國際貨物運輸代理企業可以辦理‘私人信函’以外的國際快遞內容，與《郵政法》和《郵政法實施細則》中有關郵政企業專營業務內容相矛盾一事，根據部領導的指示，我們向當時的國務院法制局財政金融司的領導作了匯報。”曾親自參與此事的郵電部原郵政司司長龔達才說，“法制局的領導當時表示，先了解一下情況，建議雙方協商一下，如協商不成，郵電部可正式給國務院寫報告，由國務院來裁決。對于‘信件和其他具有信件性質的物品’的界定，郵電部可依法進行。”

根據郵電部領導批示精神，1995年11月，郵電部相關司局邀請北京、遼寧、內蒙古、安徽、福建、廣東、湖北等省(市、區)郵電管理局行管人員在懷柔開會，專門研究“信件和其他具有信件性質的物品”的界定問題。1996年1月5日，郵電部發出《關于“信件和其他具有信件性質的物品”具體內容的規定的通告》(下稱《通告》)，該《通告》中規定信件包括信函和明信片。信函是指以套封形式傳遞的緘封的信息載體，具體內容包括：(1)書信；(2)各類文件；(3)各類單據、證件；(4)各類通知；(5)有價證券。明信片是指裸露寄遞的卡片形式的信息載體。具有信件性質的物品是指以符號、圖像、音響等方式傳遞的信件的載體，具體內容包括：(1)印有“內部”字樣的書籍、報刊、資料(2)具有通信內容的音像制品、計算機信息媒體等；(3)郵電部規定的其他具有信件性質的物品。

郵電部的此份《公告》并未收復信函專營的失地。1996年9月9日，外經貿部又頒發了《外商投資國際貨物運輸代理企業審批規定的通知》(下稱《通知》)，在這份《通知》的第九條里，明確規定：“經批準，外商投資國際貨運代理企業可經營下列部分或全部業務：國際快遞，私人信函除外。”兩部門已經劍拔弩張，郵政對國際貨代企業郵政業務的監管此時已顯得無能為力。

1986年頒布的原《郵政法》此時對非郵企業監管的缺位已經突顯，那么如何才能收回專營，如何才能實施有效監管?郵政部門一直在努力。

也就在此時，1998年，中央為了加快電信業的發展，實施了郵電分營的改革，原郵電部將郵政業務分離成立國家郵政局，電信業務則納入剛組建的信息產業部，國家郵政局的主管單位為信息產業部。“5號令”的實施，是郵政專營無法越過的門檻，由于當時郵政管理的角色被人指責為既當運動員又當裁判員，同時，由于中國郵政自身沒有獨立執法權，郵政執法管理的成本高、程序復雜，從而使郵政部門對于郵政市場混亂局面望洋興嘆。“此時要想真正收回專營和監管到位，只有啟動立法程序通過修改《郵政法》來完成。”國家郵政局法規司司長達瓦對《中國經濟周刊》說。

1999年，國家郵政局開始啟動修改《郵政法》的工作，成立了《郵政法》修改領導小組，并在行業管理司里成立了《郵政法》修改工作組。兩份文件引發外交風波

郵政一邊修法，一邊仍在為收回專營而努力。直到2001年的美國“9·ll”事件后，國務院領導曾就關于防范利用炭疽桿菌等進行恐怖活動作出指示。當年10月19日，廣州等地出現炭疽熱病菌信函，國家郵政局為此專門以書面的形式向國務院領導報告此事，國務院領導及時作出批示，要求清理整頓。11月15日，國務院辦公廳發出《關于加強信件印刷品等寄遞業務管理防止炭疽桿菌傳播的緊急通知》，表明對郵政市場要進行清理整頓。根據此通知精神，信息產業部、外經貿部、國家郵政局于當年12月20日聯合發出《關于進出境信件和具有信件性質的物品的寄遞業務委托管理的通知》(下稱“629號文件”)，在“629號文件”里首次將原郵電部對“信件和其他具有信件性質的物品”的解釋納入其中，并規定國際貨代企業需要辦理信件寄遞業務的，應當事先到郵政部門辦理委托手續后，方可到外經貿部辦理相關手續。“629號文件”出臺，也意味著國際貨代企業可以接受郵政委托經營信件業務。

接著2002年2月4日，國家郵政局發布《關于貫徹信息產業部等部門有關進出境信件寄遞委托管理文件的通知》(簡稱稱“64號文件”)，在這份“64號文件”的第七條里明確表示委托業務的范圍是：“進出境的單件重量在500克以上(不含500克)或單件資費在國家規定的(同一重量、同一通達國家(地區)的)郵政特快專遞資費標準以上的信件和具有信件性質的物品的寄遞。前款規定的委托范圍不包括：具有公民個人名址的信件及縣以上(含縣級)黨政軍等機關的公文。”以上條款表明了郵政收回專營權的強烈心愿，然而讓郵政方面深感意外的是，這份對郵政十分有利的“64號文件”一出來，注定就是一枚引爆國際貨代企業的炸彈。

“629號文件”和“64號文件”出臺后，美國的UPS、荷蘭的DHL等國際快遞公司，已將兩份文件內容向美國政府和歐盟進行了通報。首先是2002年3月8日，美國駐華大使致函國務院領導，質疑629號文件精神不符合WT0原則。2002年3月19日，在日內瓦舉行的服務貿易管理理事會上，美國、日本、歐盟等國家和地區均提出反對意見，美國將此事列入政府間的磋商內容，亞太快遞工作委員會也對此表示關注。2002年3月25日，外經貿部以信息快報的形式向國務院領導報告此事，國務院領導很快作出批示，讓信息產業部和國家郵政局迅速處理。

2002年7月4日，國務院辦公廳對國家郵政局提請國務院對“5號令”中第十七條“私人信函”解釋的復函，對“私人信函”的解釋如下：“私人信函”是指各類文件、通知以及非私人屬性的單據、證件、有價證券、書稿、印刷品等以外的書信。信息產業部、外經貿部、國家郵政局隨后聯合發布了《關于進出境信件和具備信件性質的物品的寄遞業務管理的補充通知》(簡稱“472號文件”)，在這份通知中，對委托范圍明確表示，“凡單件資費標準以上的信件和具有信件性質的物品可以經營，不受500克以下的限制。”委托期限又順延60天。2002年10月21日，國家郵政局對各省(市、區)郵政局又下發了《關于簡化國際貨代企業辦理郵政委托手續的通知》(簡稱“556號文件”)。這3份文件的出臺，終于讓這場委托風波平息，中國郵政對專營權的捍衛以失敗而告終，原本一直爭執不下的《郵政法實施細則》第四條規定，“信件和其他具有信件性質的物品寄遞業務由郵政企業專營”，但委托其實已讓專營完全放開，這是郵政無奈的痛。

與此同時，自1998年郵電分營后，中央分4年共170億的補貼計劃，2002年是最后一年，面對強勁的國際快遞巨頭和郵政專營的丟失，斷奶后的郵政出路在哪?此時郵政體制改革被提到議事日程，《郵政法》修改成為郵政收回專營權最后的希望。從500克到350克的交鋒

《郵政法》的修改，郵政專營注定成為郵政與國內國際快遞公司爭端的焦點。

2002年4月17日，信息產業部正式將《郵政法》修改稿提請國務院，2002年，《郵政法》列入國務院立法計劃。2003年11月，國務院法制辦，就第一稿小范圍聽取了快遞公司意見。

第一稿第十條規定：“信件或者單件重量不足500克的有名址的物品寄遞業務，無論是否快遞，由郵政企業專營。但是國際貨運企業運遞進出口貨物上附加的沒有緘封的單據除外。”在此次的征求意見中，中國國際貨運代理協會快遞工作委員會秘書長劉建新參加了會議，他認為，第十條等于宣布在我國已依法經營多年的中外快遞企業現有商業信函業務的60-95％不能再經營了，有可能迫使這些外資企業退出中國市場，其嚴重后果是不但會使已經開放23年的我國國際快遞業倒退回到20多年前的封閉狀態，還會對我國的外經貿、國民經濟發展、國際交往和國家形象產生廣泛的不利影響。當時參加征求意見的，還有中鐵快運、民航快遞、大田集團等快遞企業。他們對第十條都提出了不同意見。

2003年7月2日，為四大國際快遞(Fedex、UPS、DHL、TNT)服務的亞太快遞商大會成員向國務院法制辦遞交了一份報告，重點表達了對《郵政法》修改案中信函500克界定的反對。

2005年，對中國郵政來說，是一個值得記入歷史的年份，國務院出臺了郵政體制改革方案，郵政將實行政企分開，按照中央的指示精神，《，郵政法》修改是郵政改革的重要組成部分。2006年1月5日，《郵政法》征求意見的第七稿出臺，在此稿中，郵政專營改為350克。消息一公布，輿論嘩然。

從第一稿的500克到第七稿的350克，這樣的進步并未得到民營快遞的支持。2006年2月，上海數家快遞公司帶著律師聯名進京上訪，他們分別到全國人大、國務院法制辦、國家發改委、信息產業部、商務部、國家郵政局等委部局反映情況。在此次的上訪材料中，針對350克專營問題，用大篇幅闡述，措詞之激烈出人意料。上訪的核心問題是郵政專營范圍過寬。他們認為，實行350克以下信件由郵政專營，將導致“全國所有的民營快遞企業死亡、300多萬員工失業、上千萬公民生活困難甚至貧窮”，提出“按重量標準確定郵政專營范圍，必須把商業信函排除在此之外”；或者采取“重量+資費”的辦法。

上訪結束時還召集了近50家媒體進行了新聞發布。此次民營快遞企業上訪事件，影響巨大。針對上訪材料中所述情況，國務院法制辦專門組織人員到上海對民營快遞企業進行調研。時任國家郵政局行業管理司達瓦司長也參加了此次調研，他對《中國經濟周刊》記者感嘆，民營快遞企業已經發展成規模化經營，這是他們許多調研人員沒有想到的。

新法中“專營”仍有懸念

針對民營快遞對350克專營提出的質疑，國務院法制辦又進行了修訂，在后來的修改稿中都將專營的重量空著。據國家郵政局法規司官員透露，空著的原因是曾經提出重量加資費，民營快遞曾提出按150克以上的重量快遞公司可以經營，150克以下的采用資費的方式，也就是高出平信價格的數倍以上允許民營快遞來做。但中國郵政集團公司堅持以單一重量為主的方式，也就是150克以上允許快遞企業來做。所以在僵持不下的情況下，只好暫時擱置。

在《郵政法》修改過程中，針對郵政專營，中國郵政集團公司認為，“一是從國家信息安全和保護公民通信自由的角度看，國有郵政企業應該擁有專營權，這也是各國的慣例；二是中國郵政有專營權，但也承擔郵政普遍服務和特殊服務義務，兩者有必然的聯系；三是在中國現實情況下，適當放開快遞也是必要的，但必須在維護郵政專營權的基礎上進行；四是在中國現有情況下，應堅持普通信件全部是專營，放開部分只是經過監管部門批準的、超過一定重量快遞信件；五是我們認為郵政企業專營權縮小將是一個長期的過程，國家決策時要考慮各方面的因素。”

不少業內外專家認為，以單一重量為標準確定專營范圍，比較符合中國國情，且具有可操作性，能夠保障郵政企業擁有真正意義上的專營權。相反，重量加資費，非郵政快遞公司以平信價格的數倍經營信函，等于沒有專營。

但許多民營快遞公司則堅持資費加重量的專營模式。這場專營的爭論還在繼續。這也成為《郵政法》(修訂草案)對專營范圍沒有明確的原因。

在2008年10月10日，國務院法制辦在提請審議《中華人民共和國郵政法(修訂草案)》的說明中，對此作出解釋，“在郵政法修改過程中，對保留郵政企業專營業務這一制度，各方面沒有不同意見。但是，對于如何確定專營業務范圍，存在較大分歧。鑒于短期內對郵政專營業務范圍問題很難形成穩妥、可行并為各方面接受的方案，還需要在實踐的基礎上作進一步深入的研究、論證和協調，而保障郵政體制改革的實施又需要盡快完成郵政法修改工作。因此，修訂草案第七條將現行郵政法關于郵政專營業務范圍的規定改為：國務院規定范圍的信件寄遞業務，由郵政企業專營。目前，國務院法制辦正在會同有關部門抓緊研究郵政專營業務范圍的具體方案。”

新的《郵政法》將于今年10月1日實施，到那時郵政專營的范圍能否確定?全國人大法工委經濟法室巡視員何永堅對《中國經濟周刊》表示，對郵政專營范圍問題，全國人大已經授權國務院來制定，在法律實施時應該會出臺執行。

《郵政法》修改10年爭端的焦點就是郵政專營，出人意料的是在通過的新《郵政法》中，這個問題依然是個懸念，依然是一份期待。

《郵政法》修ST大事記

1999年

國家郵政局啟動了《郵政法》修訂工作。

2000年11月27日

國家郵政局正式向信息產業部報送“關于報請審議《中華人民共和國郵政法》(修改上報稿)的報告”。

2001年3月26～28日

為配合《郵政法》的修改工作，國家郵政局和國際郵聯在北京共同舉辦了“郵政普遍服務國際研討會”，20多個國家和地區的政府郵政主管部門和郵政服務機構的代表參加了研討會。此次會議對《郵政法》修改工作得到有關方面的理解和支持，起到了重要作用。

2002年4月16日

經信息產業部部務會議討論通過，部長簽發，正式向國務院上報“關于報請審議《中華人民共和國郵政法(修改稿)》的請示”。

2004年7月28日

國務院法制辦在京召開會議，征求社會速遞企業對《郵政法》(2004年7月19日稿)的意見。

8月12日

國務院法制辦在京主持召開會議，征求部分郵政企業對《郵政法》(2004年7月19日稿)的修改意見。

2005年12月16日

國務院法制辦、信息產業部、國家郵政局在香山飯店舉行修改工作會議，這是國務院原則吼意郵政改革方案后，三單位第一次修改會議。國家郵政局根據國務院27號文件的有關精神，對郵政法修改稿(2004年7月19日)提出了新的修改意見，各方對此進行了討論。

2006年1月5日

國務院法制辦新修改一稿(2005年1月6日)，向14個國務院部委和5個省征求意見。

3月13日

國務院法制辦新修改一稿，送有關部委征求意見。

3月16日

國務院召開郵政法修改協調會，聽取8個部委對3月13日修改稿的意見。

8月15日

國務院法制辦將郵政法(修訂草案)確認稿再次送國家郵政局和相關部委征求意見。

2007年1月29日

中國郵政集團公司、國家郵政局重組掛牌儀式。

6月13日

國務院法制辦、信息產業部、國家郵政局聯合主辦“《郵政法》修訂企業座談會”，征求郵政業企業對《郵政法》修改稿的意見和看法。

會議分為兩個部分，上午主要征求各類快遞企業(中國速遞服務公司、中國對外貿易運輸(集團)公司、民航快遞有限責任公司、北京宅急送快運股份有限公司、北京小紅麻快遞有限公司、盛彤實業有限公司、上海圓通速遞有限公司、全一快遞有限公司、上海信達快遞公司、上海圣彪速遞管理有限公司、順風速運(集團)有限公司、天地快件有限公司(TNT)、聯合包裹快遞有限公司(UPS)。共計13家企業)的意見：下午專門聽取中國郵政集團公司的意見。

參會快遞企業提出的主要意見：

(一)郵政法應注意保護民營企業利益。民營企業對外資的并購和擴張，反應十分強烈。在外資加速進入的情況下，希望國家加大保護民營企業力度(順豐、圓通、申通，)。希望法律規定的注冊資本金有一定的彈性(中通)。

(二)專營開放的范圍應更大一些。應把商業信函排除在專營范圍以外(中通、宅急送、中外運、小紅馬)。可采用“重量七資費”方式，并規定一定的開放時間表(UPS、全一)。

(三)快遞監營職權應由郵政監管機構統一行使，不宜另行規定工商部門的管理權和處罰權(宅急送、圓通)。

(四)監管手段要便于操作。可采用職業鑒定、質量保證金等手段規范行業競爭秩序，提高監管效率(申通)。

(五)限制外資經營國內信件業務不利于公平競爭(UPS、TNT)。2008年3月

根據國務院機構改革方案，國家郵政局改由交通運輸部管理。

10月6日

國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，討論并原則通過《中華人民共和國郵政法(修訂草案)》c會議決定修訂草案經進一步修改后，由國務院提請全國人大常委會審議。

10月28日

十一屆全國人大常委會第五次會議初次審議了《中華人民共和國郵政法(修訂草案)》。29名委員和代表共提出72條意見。

10月29日

全國人大將郵政法(修訂草案)全文上網，向社會征求意見，截止日期為11月30日。據統計，至截止日，共征集各方意見5624條。

2009年2月17日～2月21日

由全國人大常委會委員、常委會副秘書長、全國人大法律委員會副主任委員喬曉陽和全國人大常委會法制工作委員套副主任安建率領的全國人大常委會郵政法(修訂草案)立法調研組一行，赴湖北聽取各方對郵政法(修訂草案)的意見。調研組一行在五天的調研行程中，廣泛聽取了各方的意見，還視察了漢陽鐘家村郵政支局、漢陽宗關郵政所、漢口常青花園小區信報箱、武漢郵區中心局等場所，考察辦理郵政業務的情況，郵政設施設置和建設的情況。

2009年4月20日

第十一屆全國人大常委會第八次會議召開，下午分組審議郵政法。

4月24日

第十一屆全國人大常委會第八次會議上午表決通過《中華人民共和國郵政法》(修訂草案)，上午十點在臺灣廳召開新聞發布會，介紹這次會議修改的有關內容。