評估美國對華的貿易政策

今年4月初，倫敦二十國金融峰會期間，中國國家主席胡錦濤和美國總統奧巴馬首次會面，確定了兩國未來高層對話的機制，即建立“美中戰略和經濟對話”，并申明將繼續通過高級別的美中商貿聯合委員會機制推動在經貿領域的互利合作。

近年來，隨著中美貿易的迅速發展，各種矛盾和存在的問題也隨之出現，成為中美關系中的突出問題，頻繁見諸于媒體新聞。當前，中美經貿關系正逢美國國會貿易保護主義和“反華情緒”抬頭，中美貿易和金融等問題的爭端就進入多發時期。在美國經濟衰退和金融危機不斷深化，以及國內貿易保護主義抬頭的情況下，美國會通過的經濟刺激計劃中有關“購買美國貨”條款和對中國出口產品發起的多項反傾銷，反補貼調查，以及對中國產油井管與輪胎等的訴訟，不僅帶有明顯的保護主義色彩，而且給摩擦不斷的中美貿易關系帶來新的負面影響。當前美對華貿易政策既有對華貿易政策的連續性，也有其他多方面的現實原因。在中美關系的是是非非中，經濟和貿易上的分歧與矛盾已經成為影響中美關系不和諧的重要因素之一，而美國新一屆政府能否從全局的高度解決中美經濟和貿易所面臨的問題，如何調整對華貿易政策備受關注。

當前美對華貿易政策動向

近年來，中美經貿關系始終復雜多變，一方面是頻繁舉行的、級別又不斷生格的經貿戰略對話，中美經貿關系在博弈中似乎有著很強的戰略性和全局性：另一方面是中美經貿摩擦有增無減，接連不斷的各類貿易爭端案將中國推向貿易爭端的風口浪尖上。今年以來，中國越來越多地承受著貿易摩擦的巨大壓力，成為遭受反傾銷和反補貼調查最多的世貿組織成員國。據統計，僅今年上半年，中國面對的反傾銷、反補貼，保障措施及特保措施等貿易救濟調查案多達58起，所涉金額愈80億美元，由此中國已連續多年成為美，歐主動啟用世貿組織爭端解決機制的最多“應訴國”。其中，今年以來，從輪胎特保案到其他貿易爭端案，中國需要應對美國各種反傾銷，反補貼等調查已然應接不暇，中美經濟、貿易和金融等問題的爭端進入高發期。特別是，在當前美國經濟和金融需要從危機中擺脫出來，以及正逢美國國內貿易保護主義和“反華情緒”抬頭的情況下，中國自然成為當前美國挽救經濟和貿易保護主義首當其沖的受害國，給摩擦不斷的中美經貿關系帶來了新的，更多的負面影響。

今年1月底，在各種質疑聲中奧巴馬政府提交給美國國會并得到國會批準的經濟刺激計劃中，與“購買美國貨”有關的第1640條款，從表面上看該條款在措辭上似乎美國仍在履行國際協定的承諾，但其內容和性質卻充分表明了當前美國國內貿易保護主義的進一步抬頭，同時也帶有對中國等其他100多個世貿組織成員歧視性貿易政策，是不折不扣的帶有濃厚的保護主義色彩的條款，對未來中美貿易關系有著難以預料的負面影響。美國出臺的經濟刺激計劃中與“購買美國貨”有關的第1640條款的表述是在“不違背美國對國際協定的承諾”的前提下，經濟刺激計劃支持的工程項目必須使用“國產”鋼鐵和其他制成品。根據該條款的表述內容，就是《北美自由貿易協定》和世界貿易組織《政府采購協議》。根據《北美自由貿易協定》，加拿大，墨西哥享有”豁免權”；根據世界貿易組織《政府采購協議》，歐盟、日本、韓國、香港等少數世貿組織成員享受“優待”，但中國等其他100多個世貿組織成員被排除在外。由此可見，所謂“不違背美國對國際協定的承諾”，僅限于極少數國家，而大多數世貿組織成員卻成為與“購買美國貨”有關的第1640條款的“犧牲品”，不能享有所謂“不違背美國對國際協定的承諾”的權益。4月29日，美國商務部對中國產油井管進行反傾銷和反補貼合并調查，同日美國國際貿易委員會對中國產輪胎啟動特保調查，涉及金額約47億美元。從2009年初的“購買美國貨”到對中國產油井管和輪胎的訴訟，凸顯了金融危機之下美國貿易保護主義抬頭之勢和當前美國對華貿易政策傾向。

美對華經貿政策的連續性與現實

從美對華經貿政策變化的連續性看，自中美兩國在上世紀70年代初恢復經濟貿易關系以來，美對華貿易政策發生過多次變化，貿易紛爭似乎成了中美關系中永無休止的話題和揮之不去的陰影。中美建立貿易關系初期，美對華貿易政策主要以限制中國紡織品進口為主，擴大美對華紡織品的配額范圍，同時對其他中國產品的反傾銷等限制措施也不斷增加。到了90年代，隨著中國對美出口的增長，美國在加大對中國產品進口限制的同時，要求中國開放國內市場成為美國對華貿易政策的重要內容。不僅強調要求中國擴大市場準入范圍，而且要求中國建立和健全有關法律制度，提高透明度，加強知識產權保護等，并將這些內容納入了中國的“復關”和“加入世貿組織”談判中。中國入世后，美國在中國開放國內市場，特別是服務市場開放方面，以及在知識產權保護等方面的責難不斷升級，聲稱在中國執行雙邊知識產權協議中一旦發現問題，美國將直接對中國采取貿易制裁措施。近來，雙邊貿易摩擦又延伸到新的領域，美國又在要求人民幣匯率升值問題上糾纏不休，要求人民幣匯率升值又成為美政策變化新的內容。自1979年7月中美兩國簽訂《中美貿易關系協議》到2001年底中國入世以來，貿易摩擦始終是中美關系中最為表面化的領域，在貿易問題上美國頻頻發難，并出臺了一系列針對中美貿易的有關貿易法案和相關的政策性文件，以及出臺的對華貿易政策評估報告都體現了美國對華貿易政策的延續性。此次“購買美國貨”的出臺和對“中國制造”的歧視，依然是美國對華貿易政策的延續。

正值美國金融危機仍未見底和經濟嚴重衰退以及錯綜復雜的國際形勢，奧巴馬政府上臺后的第一要務是，一方面要全力以赴應對金融危機和經濟衰退；一方面要處理伊拉克和阿富汗戰爭后的爛攤子以及伊朗和朝鮮核問題、恐怖主義威脅等。這無疑使奧巴馬新政府面臨著內外事務的多重考驗和對外政策的艱難選擇，而對華政策特別是對華貿易政策的選擇則是奧巴馬政府注定不可回避問題。

盡管美國新一屆政府對華貿易政策還未全面出臺，但與生俱來就帶有傳統貿易保護主義色彩的民主黨控制了國會參眾兩院。受當前美國國內貿易保護主義和反化情緒抬頭的影響，美國國會中一些帶有貿易保護主義和反華情緒色彩的人，對中美戰略經濟對話的啟動能否解決中美貿易不平衡問題表示質疑，戰略經濟對話取得的成果仍然沒有能夠充分滿足美國國會一部分人的高期望值，對中國指責和抱怨的“反華情緒”在美國國內仍存在著一定的“市場”。近年來，隨著中美經貿關系復雜性、敏感性日益突出，經貿問題政治化傾向日益明顯，從美國國會里不斷刮出來一股股對華貿易保護主義思潮之風，導致近期中美貿易關系進一步緊張，甚至貿易戰隨時有一觸即發的可能。近年來美國國會涉華經貿議案不斷增多，提出了多項涉華經貿議案，進一步擴大了對華出口管制商品范圍，炒作中國產品質量安全問題在美國國內媒體也是鋪天蓋地。觀察美對華貿易政策，從表像看，中美貿易中存在的問題都與中美貿易失衡有關：但也不難看出，其中也攙雜了帶有歧視性和政治上的色彩，政治化對中美經貿關系的沖擊日益明顯。特別是隨著中國經濟的快速增長，美國“中國威脅論”論調也在升溫，甚至就所謂“人權問題”和“人民幣匯率問題”向中國施壓。但在美國國內也有人認為，通過對話解決中美貿易問題依然重要和必要。與此同時，由于美國國會貿易保護主義傾向不斷強化，以及對華不滿情緒有所增強，主張對華貿易采取制裁或加強限制，盡管這些壓力不太可能導致美國新一屆政府對華貿易政策發生根本性轉變，但有可能導致美國對華貿易政策出現新的調整，給中美貿易關系帶來負面影響。

美對外貿易政策的“兩重性”

另外，歷來美國政府對外貿易政策存在著“兩重性”，實際貿易政策與提倡的貿易政策目標嚴重脫離。表現為，一方面積極提倡推行世界范圍的市場化和自由貿易；而另一方面卻又不斷強化保護主義。特別是在當前美國金融危機和經濟衰退的環境下，美國在沒有放棄推行世界范圍的市場化和自由貿易的前提下，繼續“塑造世界經濟、貿易秩序”依然是美國貿易政策的目標，但從眼前自身利益出發又不情愿放棄保護主義，因此對外貿易政策的“兩面性”，就成為當前美國政府貿易政策的重要特征和表現形式。美國貿易政策的“雙重性”傾向在對華貿易政策中表現極為突出，這是由當前美國國內政治，經濟環境決定的。在對華貿易政策上，美國國內一直存在著爭論。許多經濟學家認為，中國的產業和貿易結構與美國有很強的互補性，中國對美出口一直以勞動力密集型產品為主，而美國對華出口則以資本和技術密集型產品為主，中國的產品威脅不到美國的重要產業，因此中國的貿易并未對美國構成直接的威脅。

在中美經貿矛盾趨于復雜化的背景下，在人民幣匯率，美元貶值和知識產權等問題上仍將是今后中美雙方需要進一步商討的問題。特別是目前中美的經貿對話機制在處理貿易失衡問題上，進展仍然緩慢，美國國會迄今已提出數十項具有貿易保護主義色彩的法案，尋求對華進行貿易施壓與“懲罰”，這種對華貿易不滿情緒對中美整體關系發展構成重要影響。但另一方面，美國正處在內外交困的局面，新一屆政府要使美國走出困境不是短時間所能實現的。據美國民意調查顯示，超過八成的人支持奧巴馬，將經濟復蘇寄托在奧巴馬政府身上，可見當前美國經濟狀況非常惡劣。因此，不論在外交和經濟方面，美國都需要尋求中國的合作。受國內外眾多因素的牽制，特別是在當前金融危機的情況下，從現實的角度出發，為加強彼此戰略關系的和諧，有效地處理雙邊經貿問題，緩和美國國內對華貿易不滿情緒與平衡雙邊貿易的壓力，美國新一屆政府也在尋求新的中美經濟、貿易對話機制。希拉里在宣誓就任國務卿前，特別強調了要和中國加強在經濟方面的合作。盡管奧巴馬政府在對華政策上仍將有可能在貿易、人權等問題上糾纏不休，對華貿易政策和經貿對話機制會做出一定程度的調整，但中美經貿關系格局不會發生根本性的改變，尤其是在金融危機背景下美國更需要加強與中國的合作。因此，從現在階段看，美國對華貿易政策調整的幅度不會太大，中美經貿關系在一段時期內將處在一個既有摩擦又有合作的僵持狀態。其主要原因是，目前美國敏感脆弱的國內經濟形勢將限制和影響其對華貿易政策的大幅度調整。一旦調整幅度過大，便極有可能激化中美經貿矛盾，這是美國歷屆政府不敢輕意觸碰的“禁區”，一旦涉及到中美關系問題十分謹慎，生怕出現難以收拾的嚴重局面。在這一背景下，顯然以往的中美戰略經濟對話機制對緩解中美貿易摩擦無疑是有益的，解決中美貿易存在的問題需要從中美經濟關系的全局和戰略的高度考慮，逐步消除分歧和矛盾。同時，中美戰略經濟對話不僅是調整中美兩國經濟關系的機制，而且對全球政治格局也具有重大的深遠意義。因此，本屆的美國政府能否延續中美戰略對話，關系到中美經貿關系的未來和發展，這將是本屆美國政府需要認真考量。