國家助學(xué)貸款政策變遷及其在高校運(yùn)行中的問題

在當(dāng)今全球高等教育財(cái)政緊縮的情況下，各國紛紛采取以貸款為主的學(xué)生資助制度，以解決貧困學(xué)生接受高等教育的問題。助學(xué)貸款是國家利用金融手段完善資助政策體系，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助力度而采取的一項(xiàng)重大舉措，對(duì)于幫助高校貧困學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)，促進(jìn)高等教育持續(xù)健康發(fā)展，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有十分重要的意義。[1] 我國的國家助學(xué)貸款制度自1999年試行以來，己逐步成為高等教育資助體系中最重要的一種資助方式，在緩解貧困大學(xué)生的就學(xué)資金壓力方面起到了積極作用。然而，過去10年國家助學(xué)貸款在實(shí)施中也出現(xiàn)了一些問題，包括貸款學(xué)生拖欠貸款、銀行因大學(xué)生違約問題而“惜”貸和“拒”貸、許多真正貧困的學(xué)生沒有得到助學(xué)貸款等。在國家助學(xué)貸款的操作中，高校是連接銀行和學(xué)生的中介，應(yīng)該從多方面完善國家助學(xué)貸款的管理工作。本文在回顧國家助學(xué)貸款政策變遷的基礎(chǔ)上，以四川省五所大學(xué)為例，研究并探討國家助學(xué)貸款在高校運(yùn)行中的問題與對(duì)策。

一、國家助學(xué)貸款政策的變遷:“十年三大步”的發(fā)展歷程

國家助學(xué)貸款政策自1999年開始實(shí)施以來，至今已有10年，并經(jīng)過多次修訂。國家助學(xué)貸款政策的變遷歷程具體如下。

1. 國家助學(xué)貸款政策的醞釀與形成(1999~2003年)

早在1986年，我國就開始實(shí)行小范圍的學(xué)生貸款制度。自1987年起，我國大多數(shù)高等院校開始實(shí)行貸學(xué)金制度。1994年4月，國家規(guī)定高等學(xué)校可以向?qū)W生收取部分培養(yǎng)費(fèi)用，這使得部分貧困生難以完成學(xué)業(yè)。面對(duì)這樣的情況，國家開始考慮推出新型貸款政策。1999年6月17日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國人民銀行等部門關(guān)于國家助學(xué)貸款管理規(guī)定(試行)的通知》(國辦發(fā)[1999]58號(hào))，轉(zhuǎn)發(fā)了由中國人民銀行、教育部、財(cái)政部于1999年5月13日制定的《關(guān)于國家助學(xué)貸款的管理規(guī)定(試行)》。[2] 這標(biāo)志著我國新型國家助學(xué)貸款政策的正式出臺(tái)。

2000年3月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中國人民銀行等部門關(guān)于助學(xué)貸款管理的若干意見》，取消了國辦[1999]58號(hào)文件中“特困生貸款無法收回部分，由學(xué)校和學(xué)生貸款管理中心共同負(fù)責(zé)償還”等有關(guān)規(guī)定。明確了學(xué)生畢業(yè)后如還款有困難，貸款期限可適當(dāng)延長;增加信用助學(xué)貸款的方式，介紹人和見證人不承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。同時(shí)規(guī)定了如發(fā)生學(xué)生貸款逾期不還，則要在報(bào)刊上公布介紹人和見證人姓名。[3] 2001年8月，中國人民銀行、財(cái)政部、教育部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)發(fā)展的通知》，要求經(jīng)辦銀行積極主動(dòng)做好國家助學(xué)貸款工作;學(xué)校老師和同學(xué)、家長作為見證人;信貸人員規(guī)范操作，并符合有關(guān)政策法規(guī)，對(duì)形成的國家助學(xué)貸款呆壞帳，不再追究經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦人員的責(zé)任。2002年2月，中國人民銀行、教育部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于切實(shí)推進(jìn)國家助學(xué)貸款工作有關(guān)問題的通知》[4]，貸款對(duì)象進(jìn)一步擴(kuò)大，并要求教育行政部門和學(xué)校逐步建立普通高等院校學(xué)生個(gè)人信用征詢系統(tǒng)。

2. 國家助學(xué)貸款政策的發(fā)展與調(diào)整(2004~2006年)

2004年7月，教育部、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)四部門制定《關(guān)于進(jìn)一步完善國家助學(xué)貸款工作的若干意見》，提出改革財(cái)政貼息方式、延長還貸年限、改用招投標(biāo)的方式確定經(jīng)辦銀行和建立國家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。學(xué)生在校期間貸款由財(cái)政全額貼息。還款方式調(diào)整為可以在學(xué)生畢業(yè)以后一到兩年內(nèi)開始還款，還款期限從原來的4年延長到6年。[5] 2006年8月，中國人民銀行發(fā)布了《中國人民銀行關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)助學(xué)貸款工作的通知》，就進(jìn)一步加強(qiáng)助學(xué)貸款工作提出了四方面要求:(1)增強(qiáng)大局意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，把助學(xué)貸款工作擺在改進(jìn)金融服務(wù)工作更加突出的位置;(2)認(rèn)真做好新一輪國家助學(xué)貸款招投標(biāo)工作，保證符合條件的國家助學(xué)貸款及時(shí)發(fā)放;(3)進(jìn)一步完善生源地助學(xué)貸款政策，積極推進(jìn)生源地助學(xué)貸款業(yè)務(wù);(4)加強(qiáng)助學(xué)貸款政策的宣傳解釋工作，幫助學(xué)生充分了解、認(rèn)識(shí)和正確運(yùn)用助學(xué)貸款政策。

3. 國家助學(xué)貸款政策的完善與創(chuàng)新(2007~目前)

2007年5月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系的意見》提出，要進(jìn)一步完善和落實(shí)國家助學(xué)貸款政策，大力開展生源地信用助學(xué)貸款。根據(jù)生源地信用助學(xué)貸款相關(guān)規(guī)定，學(xué)生本人入學(xué)前戶籍、其父母(或其他法定監(jiān)護(hù)人)戶籍均在本縣(市、區(qū))，學(xué)生和家長(或其他法定監(jiān)護(hù)人)為共同借款人，共同承擔(dān)還款責(zé)任。學(xué)生在申請(qǐng)生源地信用貸款與國家助學(xué)貸款時(shí)，不得兼得貸款資格。貸款期限原則上最長不超過14年。學(xué)生在校期間貸款利息全部由財(cái)政補(bǔ)貼，畢業(yè)后利息全部由學(xué)生和家長(或其他法定監(jiān)護(hù)人)共同負(fù)擔(dān)。同時(shí)，各省可以根據(jù)自己的情況對(duì)生源地信用助學(xué)貸款政策提出特殊規(guī)定。[6]

2008年7月，中國銀監(jiān)會(huì)印發(fā)《商業(yè)助學(xué)貸款管理辦法》的通知。該《辦法》明確了境內(nèi)高等院校就讀的全日制本專科學(xué)生、研究生和第二學(xué)士學(xué)位學(xué)生是商業(yè)助學(xué)貸款的適用對(duì)象，同時(shí)對(duì)于貸款用于攻讀境外高等院校碩士(含)以上學(xué)歷，且提供全額抵(質(zhì))押的，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可自主參照?qǐng)?zhí)行;充分考慮了商業(yè)助學(xué)貸款服務(wù)群體的金融需求特點(diǎn)，針對(duì)貸款的利率、期限、金額以及支付和還款方式均提出了原則性要求;強(qiáng)調(diào)了商業(yè)助學(xué)貸款的風(fēng)險(xiǎn)管理要求，明確提出了建立助學(xué)貸款違約通報(bào)制度。2009年4月，財(cái)政部、教育部印發(fā)《高等學(xué)校畢業(yè)生學(xué)費(fèi)和國家助學(xué)貸款代償暫行辦法》的通知，決定自2009年起，對(duì)中央部門所屬全日制普通高等學(xué)校應(yīng)屆畢業(yè)生，自愿到中西部地區(qū)和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)縣以下基層單位工作、服務(wù)期達(dá)到3年以上(含3年)的學(xué)生，實(shí)施相應(yīng)的學(xué)費(fèi)和助學(xué)貸款代償。

二、國家助學(xué)貸款在高校運(yùn)行中的問題:實(shí)效性欠佳

根據(jù)國家助學(xué)貸款政策，高校不僅要負(fù)責(zé)國家助學(xué)貸款的主要宣傳工作，還要對(duì)貸款學(xué)生進(jìn)行資格初審，建立本校貸款學(xué)生管理系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的貸后管理以及誠信教育和思想道德教育，防范貸款風(fēng)險(xiǎn)。高校不僅是國家助學(xué)貸款工作的組織者，更是其管理者。[7] 然而，我們對(duì)四川省部分高校助學(xué)貸款運(yùn)行情況的調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)，國家助學(xué)貸款在高校運(yùn)行中實(shí)效性欠佳。

1. 高校對(duì)國家助學(xué)貸款管理工作的重視不足

雖然全國各高校都制定了有關(guān)助學(xué)貸款相應(yīng)的管理辦法，但在具體實(shí)施過程中按規(guī)定辦事的高校并不多。不少高校都認(rèn)為助學(xué)貸款只是學(xué)生工作的一部分，忽略了其特殊性與重要意義。筆者通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有57.7%的學(xué)生認(rèn)為學(xué)校助學(xué)貸款管理機(jī)構(gòu)不太完善，55.6%的學(xué)生對(duì)學(xué)校助學(xué)貸款管理工作不夠滿意(見表1、表2)。國家助學(xué)貸款的操作手續(xù)比較復(fù)雜，一些學(xué)校怕麻煩，工作態(tài)度比較消極。同時(shí)，調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，目前部分高校對(duì)國家助學(xué)貸款工作重視不夠。部分教師認(rèn)為，接受高等教育就應(yīng)該承擔(dān)高等教育的一部分成本，學(xué)校的責(zé)任在于辦教育，助學(xué)貸款是國家和社會(huì)的事。另外，一些高校的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，學(xué)生畢業(yè)后流動(dòng)性很大，學(xué)校沒有能力進(jìn)行追蹤，銀行應(yīng)該自己主動(dòng)和學(xué)生聯(lián)系，不應(yīng)該找學(xué)校。

2. 高校對(duì)國家助學(xué)貸款政策的宣傳力度還不夠

貧困學(xué)生大多來自農(nóng)村或相對(duì)落后的地區(qū)，相對(duì)閉塞，對(duì)國家助學(xué)貸款政策缺乏足夠的了解。高校在學(xué)生取得入學(xué)資格之前，很少采取相應(yīng)的措施向他們宣傳國家助學(xué)貸款政策，有的做了宣傳卻也難以到位。生源地信用貸款試行后，部分高校認(rèn)為助學(xué)貸款政策的宣傳不只是高校的事情，也是高中生源學(xué)校的事，在宣傳工作中存在相互推諉的現(xiàn)象。筆者從調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然近年來教育部為貧困生貸款開辟了“綠色通道”，但由于宣傳不到位，高中生對(duì)高校的助學(xué)貸款政策不了解，部分貧困生無奈放棄大學(xué)入學(xué)機(jī)會(huì)的現(xiàn)象屢見不鮮。即使是高校貸款的學(xué)生，他們對(duì)我國國家助學(xué)貸款具體政策十分了解的也只是少數(shù)。問卷調(diào)查顯示，58.2%的學(xué)生進(jìn)入大學(xué)后才聽說國家助學(xué)貸款政策，而在高中就了解國家助學(xué)貸款的學(xué)生僅占14.2%(見表3)。同時(shí)，調(diào)查也顯示，有49.7%的貸款學(xué)生對(duì)國家助學(xué)貸款政策不是很了解(見表4)。

由于高校宣傳力度不夠，部分貸款學(xué)生對(duì)國家助學(xué)貸款政策缺乏認(rèn)識(shí)。另外，許多在校大學(xué)生寧愿拖欠學(xué)費(fèi)，也不敢申請(qǐng)國家助學(xué)貸款。助學(xué)貸款工作中存在的問題既不利于學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)，也不利于國家助學(xué)貸款政策在高校中正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3. 國家助學(xué)貸款政策在實(shí)施中缺乏誠信教育

隨著國家助學(xué)貸款政策的逐步完善，國家助學(xué)貸款以高校為中介，以學(xué)生個(gè)人信用為擔(dān)保，免除了學(xué)生難以尋找擔(dān)保人的后顧之憂。然而，在貸款的實(shí)施過程中，由于已畢業(yè)大學(xué)生信用等問題而導(dǎo)致銀行產(chǎn)生“懼貸”心理，從而對(duì)在校貧困學(xué)生“拒貸”。2007年，四川省國家助學(xué)貸款還款期限己到的兩批受助學(xué)生中分別有約20%、30%的學(xué)生未如期還貸。

產(chǎn)生這些現(xiàn)象的主要原因是高校誠信教育流于形式，造成了學(xué)生信用觀念不夠強(qiáng)，金融、法制意識(shí)較淡薄。筆者通過調(diào)查貸款學(xué)生對(duì)償還貸款的信心發(fā)現(xiàn)，僅有45.3%的學(xué)生有信心畢業(yè)后償還銀行貸款，而54.7%的學(xué)生缺乏或沒有信心歸還貸款(見表5)。目前，大部分高校的信用教育和宣傳力度還不夠，學(xué)校在進(jìn)行常規(guī)教學(xué)以外，忽視了信用教育及金融、法制相關(guān)教育。據(jù)調(diào)查，目前各高校除了金融專業(yè)的學(xué)生，其他專業(yè)都還沒有開設(shè)過有關(guān)信用教育的課程。

4. 高校在學(xué)生貸款資格審批過程中存在漏洞

國家助學(xué)貸款的目標(biāo)是讓貧困學(xué)生能夠順利完成學(xué)業(yè)，而學(xué)生是否貧困，是否有資格申請(qǐng)貸款要看能否通過學(xué)校的初審，那么學(xué)校判斷學(xué)生貧困的依據(jù)是什么?貧困學(xué)生是否實(shí)際取得了助學(xué)貸款資格?在我國國家助學(xué)貸款實(shí)施的過程中，高校負(fù)責(zé)貸款學(xué)生的資格審查。雖然大部分學(xué)生認(rèn)為高校助學(xué)貸款的資格審查是公平的，但也有大約26.1%的學(xué)生認(rèn)為不夠公平(見表6)。一方面，學(xué)校對(duì)學(xué)生貸款資格的規(guī)定很多，另一方面，學(xué)校對(duì)學(xué)生的實(shí)際情況了解卻不多，這種錯(cuò)位將部分貸款機(jī)會(huì)給了那些實(shí)際上經(jīng)濟(jì)并不困難的學(xué)生。在調(diào)查中，有些學(xué)生表示，他們身邊有貧困同學(xué)與國家助學(xué)貸款失之交臂的現(xiàn)象。銀行對(duì)學(xué)生貸款資格的復(fù)查建立在高校初次審查的基礎(chǔ)之上，因此，學(xué)生能否獲得貸款基本取決于高校。

三、結(jié)語

雖然我國國家助學(xué)貸款政策從出臺(tái)到實(shí)施都遇到了不少困難，但在高等教育大眾化的進(jìn)程中，國家助學(xué)貸款在幫助更多人完成學(xué)業(yè)上必將扮演更加重要的角色。只有政府、銀行和高校通力合作，密切配合，完善對(duì)策，才能把國家助學(xué)貸款這一利國利民的事情辦好，保證國家助學(xué)貸款工作健康、持續(xù)地開展，進(jìn)一步健全我國教育“以國家助學(xué)貸款為主要形式，勤工儉學(xué)、獎(jiǎng)學(xué)金為重要手段，學(xué)費(fèi)減免、困難補(bǔ)助為輔助辦法”的多元化資助體系，推進(jìn)教育公平的實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn):

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(作者單位:綿陽師范學(xué)院)

責(zé)任編輯鄧明茜