愛爾蘭國家資格框架分析

近年來，愛爾蘭通過國家資格框架的構建，不僅將各類資格(學歷資格、職業資格等)納入統一的框架，而且促進了學習者各類學習形式之間的溝通與銜接，大大提高了各類資格的靈活、全納和簡化，更加適應終身學習的特點，對于建立終身學習體系具有重大意義，本文從愛爾蘭國家資格框架的基本架構解析入手，主要分析了該框架的主要特點、意義、成效以及相關啟示。

一、愛爾蘭國家資格框架的基本架構

為進一步構建以人為本的愛爾蘭教育和培訓體系以促進終身學習，1999年，愛爾蘭《資格(教育與培訓)法》(以下簡稱《資格法》)正式通過，核心是建立教育和培訓的標準，提高教育和培訓質量，擴大學習者接受終身學習的機會。為此，《資格法》提出以學習者的知識、技能和能力標準(即學習者所知、所做和所理解的程度)為基礎構建國家資格框架，并專門設立愛爾蘭國家資格局負責國家資格框架的開發和推進。①

愛爾蘭國家資格框架于2003年開始實施，由低到高分為從1級資格至10級資格，以學生所獲得的知識、技能和能力的標準為各級的參照指標，允許學習者通過多樣化的學習途徑(學校、職場、社區、培訓中心、學院及大學)進行學習而獲得國家資格。國家資格共有16種資格證書類型，分別由四類機構頒發，涵蓋從大學、中學到繼續教育與培訓機構等的資格證書。雖然各機構以自愿原則納入國家資格框架，但隨著國家資格框架的發展，絕大部分資格證書都有望納入其中。該資格框架不僅致力于整合本國的各類資格，而且與歐洲的學分積累與轉換制度以及歐洲資格框架兼容，便于學生的跨國學習和流動。(見圖1)。

二、愛爾蘭國家資格框架的特點及意義

1. 特點

愛爾蘭國家資格框架中最突出的特點是它通過立法(即1999年《資格法》)的形式確立了四類資格證書頒發委員會(大學本身就是獨立的資格頒發主體)專門負責國家資格的頒發，其中“繼續教育與培訓證書頒發委員會”和“高等教育與培訓證書頒發委員會”根據1999年《資格法》所新設，并逐步將以往的資格證書頒發主體納入上述委員會中。資格證書頒發委員會的主要職責是:為各資格證書頒發機構頒布指南(規定)，規定相關課程的開發、實施以及資格證書的結構、標準、認證等;對各教育和培訓機構進行認證以保障資格證書的質量。根據證書性質的不同，愛爾蘭國家資格框架涉及的資格證書頒發委員會如圖1所示。

第一類是國家考試委員會(State Examinations Commission，SEC)，主管學校系統頒發的兩類證書:初級證書(Junior Certificate，相當于第3級國家資格)以及畢業證書(Leaving Certificate，相當于第4級和第5級國家資格);

第二類是繼續教育與培訓證書頒發委員會(Further Education and Training Awards Council，FETAC)，負責繼續教育方面的1~6級國家資格證書(Level1-Level6 Certificate)的質量保障與管理，凡頒發此國家資格框架證書的各類相關機構(各公立、私立培訓中心、網絡學習中心、繼續教育學院、在崗培訓的企業等)無權自行頒發國家資格框架，而是要注冊并與繼續教育與培訓證書頒發委員會簽訂質量保障協議，并接受委員會的管理。

第三類是高等教育與培訓證書頒發委員會(Higher Education and Training Awards Council，HETAC)，負責頒發高等教育與培訓機構以及理工學院(都柏林理工學院除外)的資格證書。都柏林理工學院因規模大、辦學質量有保障等原因，已得到高等教育與培訓證書頒發委員會的授權，成為一個可自行頒發國家資格的機構，此外，還有部分理工學院也得到這種授權，可自行頒發國家資格證書。高等教育與培訓證書頒發委員會與都柏林理工學院頒發的資格證書包括:高級證書(類似于我國的大專層次)、高級文憑(類似于專業學士)、碩士文憑(類似于專業碩士)和博士文憑(類似于專業博士)。高等教育與培訓證書頒發委員會的主要職責是根據國家有關法規對各理工學院進行統一評價和監控，以保證各機構的培養質量等價，使學生的學習成果具有可比性，以便學生選擇適合的學校流動或深造，理工學院的學生也可在拿到國家文憑后再轉到大學攻讀學士學位。此外，理工學院的大量課程還采用歐洲學分互認系統，學生甚至可以據此在其它的歐盟國家繼續求學而避免重復學習。

第四類是大學，愛爾蘭有7所公立大學，每所大學都是獨立的證書頒發機構，有權頒發國家資格框架中7~10級的資格證書(第7級普通學士學位、第8級榮譽學士學位、第9級碩士學位和第10級博士學位)，既可頒發從學士學位到博士學位的各級資格，也可像理工學院一樣頒發高級文憑、碩士文憑和博士文憑。

2. 意義

愛爾蘭國家資格框架將上述四類資格證書整合在一個體系之內，使其既相互區別，又能橫向比較、縱向銜接，是一種構建終身學習體系的創新嘗試，為實現國家的終身學習目標作出了巨大貢獻。

對于整個資格框架而言，凡是希望納入資格框架的任何教育和培訓機構，都必須按規定流程注冊，各機構必須證明它本身及其提供的課程達到國家資格框架規定的質量才能得到注冊權，成為該委員會的注冊機構，注冊機構必須與證書頒發委員會簽訂關于質量保證程序的協議。此外，各證書頒發委員會還會對已經注冊的機構和課程進行定期和不定期的審核。這樣，通過四大證書頒發委員會對相關機構和課程的質量監控保障了國家資格的質量和可信度。

對于學習者而言，通過設計便于各級各類教育和培訓“對接”的一體化制度，為更多的學習者提供獲得教育和培訓的機會以及在各級各類教育和培訓之間(甚至是國內與國際之間)流動和進階的機會。通過這樣的制度設計，國家資格框架將囊括所有的教育和培訓類型，真正實現無論何時、何地以何種方式獲得的學習成果(無論是學校還是職場，無論是社區還是培訓中心)，只要符合國家資格框架的相關政策，均可得到承認。這樣就為各教育和培訓機構以及學習者等相關部門提供了國外資格與愛爾蘭國家資格的比較和認可的信息，確保愛爾蘭國家資格框架與博洛尼亞框架(Bologna Framework)、歐洲資格框架(European Qualifications Framework)以及歐洲其它類似的國家資格框架的可比性、兼容性和簡化性。①

對于各教育和培訓機構而言，因為質量保障是國家資格框架的基礎，因此納入國家資格框架可確保他們提供的課程能夠獲得國家資格框架內的資格，且所有經國家資格框架認可的資格均可確保質量，這樣可實現各機構所提供的課程與國內外的相應課程進行比較，借助國家資格框架可為學習者提供適切而有質量的選擇，并為學習者提供多樣化的入口和進階選擇，提高教育和培訓機構吸引學習者的能力。此外，因為國家資格框架的10級資格在入口、流動和進階方面均以學習成果(知識、技術和能力標準)為基礎，有助于各機構在開發和實施課程方面充分關注個人和企業的需要，提高課程的針對性和效果。

對于雇主而言，由于國家資格框架內所有的資格均有質量保障，資格框架還支持所有教育和培訓機構積極參與其中，尤其是公司提供的崗位學習和公司培訓，即使是公司的培訓，只要達到資格框架的要求，培訓的成果同樣可以得到國內或國際的認可并拿到國家資格，這樣就調動了雇主參與繼續教育的積極性，促進了員工的專業發展，同時也促進了員工積極參與培訓和學習的積極性。

三、愛爾蘭國家資格框架的主要成效

——以繼續教育與培訓證書頒發委員會為例①

迄今為止，繼續教育與培訓部門在國家資格框架方面取得了多方面的進展，主要包括以下幾點。

1. 整合現有的各類資格證書

愛爾蘭的繼續教育與培訓涉及機構五花八門，針對注冊與培訓機構種類繁多、證書頒發機構各自為政的現狀，由1999年《資格法》動議，2001年成立繼續教育與培訓證書頒發委員會(以下簡稱FETAC)。主要目的是以終身學習理念將上述繼續教育與培訓機構的各類證書體系整合為一個單一的體系，納入國家資格框架之內。2003年國家資格框架正式啟動以后，對FETAC產生了深遠影響，成功地把以往的五大證書頒發主體整合在一個統一的框架體系下;2005年教育和培訓質量保障體系開始運作;2008年1月“統一證書體系”投入實施;2008年7月新的評估制度生效，2008年秋季FETAC的監控體系也正式開始。2001年~2007年，FETAC通過與以往證書頒發機構的銜接，已經頒發了約65萬張證書，且證書獲得者呈現每年遞增的趨勢。圖2為2001年~2007年FETAC頒發的各類證書的數量。

2. 產生共同的資格證書體系

以穩步推進為原則，FETAC最終產生了一個共同的資格證書體系。

(1)以往證書的分類與安置

FETAC與以往資格證書頒發主體密切合作，啟動了“以往證書安置”工作，2005年，FETAC的證書分類與安置得到了國家資格局的認可。

(2)對證書進行統一分類

FETAC把所有的證書劃分為四大類型:主證書(Major Awards)，小證書(Minor Awards)，特定證書(Special Purpose Awards)和輔助證書(Supplement Awards)。2006年4月，FETAC以《證書名錄》(Directory of FETAC Awards)的形式頒布了新的證書分類體系，自2006年7月開始，所有的新證書根據新的證書分類予以頒發。2007年3月，證書名錄包含新證書2 222個，其中包括200多個主證書、1 800多個小證書。迄今為止，所有的FETAC證書均已納入國家資格框架之內，證書結構統一且彼此關聯。名錄根據新證書頒發的情況定期更新。2006年各級證書頒發情況如表1所示。

(3)統一證書體系

2005年11月，經過廣泛的協商和研究，FETAC頒布了新的統一證書體系，將證書開發和頒發都納入其中，確立了新證書的結構和內容。所有現有的證書則逐步與統一證書體系融合。統一證書體系是在確立標準的基礎上進行的。每一類證書的內容、特點和標準均以《證書細則》(Awards Specification)的形式出版，證書細則詳細規定了每一類證書的學分值、知識、技能和能力標準和類型等。每一個主證書均包含若干個小證書，這樣可允許學習者以自己的學習速度和水平從小證書的獲得開始，然后逐步累積，最終得到一個主證書。在《證書細則》中，包含證書框架指南、相關證書(主證書、小證書以及特定證書等)、評估與學分判定、證書補充信息、①先前經歷認證信息等。以烹飪技術四級證書為例，《證書細則》規定了烹飪技術四級證書的名稱、證書編碼、學分值、層級、目的、進階等信息，如對名稱、編碼、學分值的規定。一個主證書由若干小證書等組成。與烹飪技術四級相關的知識、能力和技能反映在以下小證書、特定證書中，如表2所示。

3. 促進質量保障體系建設

(1)出臺宏觀且具有指導意義的政策

為了促進質量保障體系建設，FETAC除規定頒發國家資格證書的機構必須與FETAC簽署質量保障協議外，2006年專門出臺了質量保障評估的政策，確立了質量保障評估的框架。框架包括頒布《證書細則》、《質量保障評估政策》、《針對教育和培訓提供機構的指南》、《內審和外審人員指南》。在政策框架確立以來，FETAC促進了公平、一致的質量保障評估在各教育和培訓機構的實施。自2005年1月教育和培訓機構注冊程序啟動以來，大約有700多個教育和培訓機構(代表了1 400個教育和培訓中心)，其中包括170個新機構，簽訂了質量保障程序協議，成為新的教育和培訓注冊機構。

(2)確立了質量保障的合理程序

FETAC為了保障國家資格的質量，確立了合理的質量保障過程。

首先是注冊和批準。所有的教育和培訓機構在授予課程之前必須在FETAC進行注冊，才能頒發國家資格證書框架下的各類證書。自2005年證書分類以來，FETAC啟動了所有證書課程的注冊政策，這是國家對教育和培訓部門進行批準的第一步。2006年，來自教育和培訓部門的700多個中心在FETAC注冊了約5 000門課程。

其次是評估。2001年6月，FETAC采納了以往資格證書頒發機構在評估方面的程序和過程，此過程和體系是FETAC評估實施的基礎，此后逐步確立了以標準為基礎，以內外部審核為程序的基本評估過程。2008年7月，新的評估制度開始實施，2008年8月第一輪評估正式開始。

再次是監控。以原有的證書頒發機構的監控過程和體系為基礎，在經歷廣泛的協商過程后，FETAC逐步建立了自身的監控體系。FETAC于2006年頒布了有關監控的政策，2007年新的監控政策開始實施。自此，FETAC以系統化和計劃的方式監控注冊機構及其課程。

4. 為學習者提供了更多的就學、流動和進階的機會

為了確保教育與培訓機構具備合理、科學的程序以促進學習者的就學、流動與進階的機會，2003年，FETAC頒發了專門政策，旨在促進就業、終身學習以及FETAC所頒發證書的流動性;2004年頒布了有關認可國家資格體系之外的證書認可、促進就業和終身學習的政策，2005年則頒發了促進流動的政策。

FETAC通過簽訂協議、啟動項目等方式為學習者提供國家資格框架證書的溝通和銜接，例如FETAC通過與英國等國以及歐盟資格框架的相關機構簽訂協議，或發布《證書可比性聲明》(Award Comparability Statement)，對其他的證書予以認可。每年，通過上述方式得到FETAC認可的其他證書持有者達2 000多人。2006年，證書認可對象擴展到以前證書頒發機構頒發的證書以及愛爾蘭高等教育機構的證書和國際證書。FETAC 還通過各種計劃和試點項目推進流動、進階政策的實施，如“高等教育鏈接計劃(Higher Education Links Scheme)”專門為持有FETAC第5級和第6級證書的學習者提供進入高等教育體系學習的機會。

先前學習認證也是為學習者提供就學、流動和進階的重要機制。2005年，在經過廣泛的協商之后，FETAC通過關于先前學習認證的政策，要求在FETAC注冊的教育和培訓機構應為滿足條件的學習者提供先前學習認證的服務，使部分學習者能夠通過先前學習認證獲得入門學習、課程學分或免修課程或者拿到一份完整的資格證書的機會。2006年，FETAC正式啟動關于先前學習認證政策的試點項目。

四、愛爾蘭國家資格框架的主要啟示

愛爾蘭國家資格框架在致力于打破正規教育、非正規教育和非正式教育的界限，構建一個創新的終身學習體系方面是一個有益的嘗試，其經驗可以為我們提供一些借鑒和啟示。

1. 整合的國家資格框架有助于促進終身學習

在以往資格頒發成功經驗的基礎上，歷經數年實踐，愛爾蘭最終搭建了將各類職業資格和學歷資格銜接與溝通的國家資格框架，大大提高了各類資格的靈活性、全納性和簡潔性，更加適應終身學習的特點，因為該框架更有助于學習者以自身的學習進度和學習需求為基礎，通過更多樣化的渠道進行更加靈活的學習。這樣就建立起了普通教育與職業教育證書的等值和互換機制，允許學習者可以選擇最適當的時間分段進行，逐步積累完成學習，這對于建立終身學習體系具有重大的意義。

2. 通過規范的過程管理保障學習的質量

如今的學習日益呈現終身學習的特點，即具有提供主體多元化、課程門類豐富靈活等特點，因此從國家層面對各類參與機構及其開設課程進行規范就成為實現各類教育靈活和開放的重要保障。為此，愛爾蘭國家資格框架的建設以大力規范過程管理為基礎，保障了社會成員接受高質量的教育。這主要通過完善對機構的注冊性認證、對機構和課程的評估、監控、確立標準來實現。注冊和批準的過程嚴格、有序，評估和監控的過程科學、合理，確保了資格框架內所有資格的質量。

3. 通過穩步推進的方式優化制度設計

所謂制度，就是社會促進合作的行為規范和游戲規則，它能夠帶來社會財富的增量①。愛爾蘭國家資格框架本質上是一種制度設計，它通過公共權威建立一套促進社會在資格領域合作的規則，從國家層面推動了學習型社會的進程，這樣的制度既可以是一個整體性的包容各類資格的政策框架(如法律、政策指南等)，也可以是一套共享的語言、共同的原則和工具(如共同的證書系統)，這樣的制度一旦設計出來，則惠及社會大眾，但制度設計是一個主要利益相關者主動、積極參與的過程，需要以以往的經驗和成果為基礎逐步實現，只有這樣才能保證制度的優化，實現制度所應帶來的利益。

(作者單位:教育部教育發展研究中心終身教育研究室)

責任編輯 張 鶴

注:

① 《資格(教育與培訓)法》英文全稱為Qualifications (Education and Training)Act，參見:A Brief Guide to the National Framework of Qualifications，www.nfq.ie。

① 為了與歐盟的資格兼容，愛爾蘭國家資格局主辦了愛爾蘭“國家歐洲護照中心(National Europass Center)”，采用“歐洲護照”的方式，為各機構錄取學生提供更為簡化、易懂、通行的信息參考。“歐洲護照”是2005年歐盟委員會所發起的一項創新活動，旨在將個人的學習履歷、資格以一種歐洲通行的格式和方式表述，以便個人的學習成果在全歐范圍內得到理解、認可和流通。

① 本部分的數據主要來源于:Implementation and Impact of the National Framework of Qualifications in the Futher Education and Training Sector(2008.9)，www.nfq.ie。

① 證書補充(Certificate Supplement)由歐盟啟動，提供關于證書級別、授予機構、進階等方面的信息，歐盟規定，到2010年歐盟的所有證書頒發機構必須提供證書補充信息，以增加證書的透明度，掃除證書的地理和行業障礙。FETAC的專門網站提供了證書補充信息。

① 盛洪.為什么制度重要.河南:鄭州大學出版社，2004.20-25.