美聯儲支付系統定價體制對人民銀行的啟示

摘要:自1980年開始，美聯儲逐步建立其支付系統定價體系，對定價原則、定價方法等多項內容進行了系統的規范。在這個框架之下，美聯儲明確了以“成本回收法”作為支付結算服務的定價方法，充分考慮了支付系統投入等各類成本，并利用CAPM估算“股權資本成本率”。美聯儲的做法，對于人民銀行建立健全支付結算服務定價體制具有較強的參考價值。

關鍵詞:美聯儲;支付系統;定價;成本回收法

中圖分類號:F830文獻標識碼:B文章編號:1674-2265(2009)08-0033-04

一、人民銀行支付系統定價體制的現狀與不足

現代化支付系統是人民銀行發揮其金融服務職能的核心支付系統，是商業銀行和貨幣市場的公共支付清算平臺。現行的央行支付結算服務依據《中國人民銀行辦公廳關于調整支付清算系統收費標準的通知》(銀辦發[2004]5號)及《關于加強小額支付系統業務推廣工作有關事宜的通知》(銀發[2006]384號)中的規定，根據“不以盈利為目的”的原則，向系統參與者按筆收取交易費。同時，人民銀行在1997年出臺的《支付結算辦法》及2000年的《支付結算業務代理辦法》中，對商業銀行向社會公眾提供有關支付結算服務制定了指導價格。上述法規制度構成了人民銀行支付系統定價體制，從這一體制運行的實際效果來看，存在一些不足。

(一)定價體制不健全

現有法律制度僅就人民銀行在支付系統業務定價方面的主導地位進行了明確，就通過大、小額支付系統進行業務處理的單筆交易費進行了簡要規定。在內容上，缺乏對于定價方法選擇、定價變動分析、定價調整方式的說明或闡述;在制度上，缺乏定價監督機制、定價變動征求意見及聽證制度、定價審批制度等制度保障。作為央行提供支付結算服務過程中的基礎環節，支付系統定價體制的不健全，對進一步提高央行金融服務能力，規范我國支付結算服務體系，促進支付結算服務的和諧發展極為不利。

(二)成本彌補不足

人民銀行提供支付結算業務的定價標準堅持“不以盈利為目的”的原則，但以目前的定價情況來看，主要存在兩個問題。第一，“不盈利”并不意味著不考慮“成本補償”。當前央行支付結算服務的收費標準較低，且自出臺之后調整次數極其有限。作為財政預算單位，人民銀行無法有效地彌補其前期開發成本、后期運營成本以及其他費用支出。同時，由于沒有跟隨經濟的發展及時進行調整，定價嚴重脫離了當期的物價水平。第二，人民銀行“不以盈利為目的”原則的出發點是讓社會公眾都能享受到低廉的支付結算服務，可實際情況卻并不理想。以小額支付系統為例，人民銀行對商業銀行制定的支付結算服務指導價格遠遠早于現代化支付系統收費標準的出臺，人民銀行向商業銀行提供低價小額支付系統平臺，而商業銀行向社會公眾的收費標準上限卻高達200元，社會公眾并沒有得到應有的實惠。

(三)監管職能缺失

由于我國金融體制構成的特殊性，金融服務的收費定價涉及人民銀行、銀監局、國家發改委等多個部門，不同部門出臺的不同規定，不僅缺乏政策的連續性，甚至相互抵觸。金融服務收費遵循哪個條款、向哪個部門報備、接受哪個部門監管，至今得不到統一的規范。對于支付結算服務，雖然人民銀行為商業銀行提供了部分指導價格，但由于金融服務收費體制的不規范性，以及央行自身支付系統定價體制的不完善，因此，人民銀行缺乏對商業銀行、支付清算組織在定價標準、定價方法、定價分析等方面的有效指導，以及定價審批、定價監管等方面的明確監管職能。在缺乏指導及監管的情況下，商業銀行嚴重偏離指導價格進行定價;而支付清算組織利用局部的壟斷優勢，自主定價權限更大，存在收費不合理的可能。不當的定價直接影響社會公眾享有支付結算服務的成本及效率。

隨著我國支付結算服務定價方面問題的凸顯，人民銀行在2006的《中國支付體系報告》中提出了我國支付體系發展的總體目標，其中對支付清算組織的目標要求是，按照市場化原則，綜合考慮成本、利潤和風險因素，兼顧各方利益，建立科學、合理的收費定價機制 。2008年1月，中國人民銀行表示將從多方面推進我國支付體系建設，今后，中國人民銀行、商業銀行和非銀行支付服務組織要逐步實現支付結算服務定價的市場化，以促進良性競爭。

如何解決人民銀行支付系統定價體制的不足，筆者認為，可以考慮借鑒和參考國外中央銀行的先進經驗。從目前各國央行的公開信息來看，美聯儲自1980年開始逐步建立其支付系統定價體系，并應用“成本補償”原則對支付系統進行合理定價，目前已經較為健全和成熟。美聯儲的定價制度及定價方法，對于建立健全人民銀行支付系統定價體制具有較強的參考價值。

二、美聯儲支付系統定價體制

美國聯邦儲備銀行(Fed)由25家分支機構和12家專門的處理中心構成其營業網點。它們向吸收存款的金融機構提供多種支付及其他服務。個人和非吸收存款的金融機構作為吸收存款金融機構的客戶，可以間接獲得這些服務。

(一)完善的制度體系

為了提高效率與競爭性，1980年美國政府頒布的《貨幣管制法》(Monetary Control Act of 1980)要求美聯儲就其向吸收存款機構提供的某些支付結算服務收取費用。這些服務包括支票的托收、自動清算所、同日電子資金轉賬系統和全國結算服務等。在滿足《貨幣管制法》及其立法目的的基礎上，美聯儲于1980年專門制定了《美國聯邦儲備銀行服務定價原則》(Principles for the Pricing of Federal Reserve Bank Services)，基于這些原則，又陸續出臺了一系列制度規定，以保障上述原則得到準確、合理地執行。

第一，成本補償原則。《貨幣管制法》規定，美聯儲應遵循“從長期來看其收費所得應能抵消其提供支付服務所花費的成本”這一原則來制定其收費政策，明確了以“成本回收法”作為支付系統的定價方法。1990年修訂的《支付系統中的聯邦儲備》(The Federal Reserve in the Payments System)規定，所有的聯邦儲備銀行收費都要在每年的第四季度進行必要的評估及修訂，要求每家儲備銀行預估未來一年收費服務的成本及業務量，由美聯儲統一計算出下一年的私營部門調整因素(PSAF)，并將全部成本按照業務量進行攤銷，最終由政府批準PSAF及建議價格。

第二，市場調整原則。服務安排及相應的收費項目表應隨著特定市場上服務需求的變化而做出相應的調整，并提前予以公告。1999年修訂的《價格及服務變動建議》(Price-and Service-Change Proposals)規定了聯邦儲備委員會評估、批準新收費服務產品或現有產品收費及服務變動的程序。當涉及支付系統的相關操作程序或法律發生變化的時候，考慮到支付系統的其他參與者與美聯儲所處的不同法律權利或者市場地位，美聯儲會對這些變化產生的影響進行競爭——影響分析，并以此決定價格調查的幅度、時機等因素。

第三，公開聽證原則。雖然《貨幣管制法》明確規定了美聯儲是支付系統的定價主體，但鑒于服務安排及收費標準可能會影響到美聯儲所提供服務的有效利用率以及國家支付系統長期發展的需求，美國于1995年出臺了《美聯儲收費服務公開聽證制度指引》(Guidelines for Requesting Public Comment on a Federal Reserve Priced Service)，規定了涉及收費服務定價的有關變化而需要舉行公開聽證的幾種情況。

第四，合法合規原則。在《貨幣管制法》的基礎上，為進一步規范美聯儲的定價行為，保障各方參與者的合法利益，有關部門于1984年制定了《美聯儲收費服務相關行為準則》(Standards Related to Priced-Service Activities of the Federal Reserve Banks)，就政府及審計部門如何對美聯儲進行監督與審計，以及美聯儲如何避免作為服務提供者與監管者、金融機構的貸款人等角色之間的沖突等問題做出了詳細規定。

同時，美聯儲通過支付結算行業協會或其附屬機構實現其對支付系統的主導地位，制定支付服務的組織和行業標準;另外，由于美聯儲在支付系統信息化方面具有良好的優勢，可以有效實現對支付系統的監管。這些大環境保證了美聯儲對金融機構服務收費具有很強的影響力。去年3月，美國財政部在其公布的《現代金融監管構架改革藍圖》(Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure)中又提出，美國金融監管的改革方向之一，是由美聯儲負責建立支付結算系統監管框架，承擔包括支付結算定價在內的主要監管責任，試圖將美聯儲對支付結算的監管職能法制化。

上述原則及措施對美國支付系統進行了系統、全面的規定，對定價職權、定價方法、定價調整、定價監管等方面進行了清晰的界定，為美聯儲充分履行央行職能，搭建了一個完整的支付系統定價制度平臺。

(二)考慮支付系統投入的機會成本

雖然央行支付系統是一種公共產品，但為了保證支付系統建設及利用的效率，必須對各種投入資源的價值(機會成本)進行估價。在大多數情況下，采取市場價格對這些投入進行估價就足夠精確了。但由于壟斷、稅收或補貼等因素，在不存在市場價格的情況下，就要運用適當的方法合理估計這些投入的機會成本。

在充分估計下一年支付系統各種顯性成本的基礎上，為了合理計算支付系統投入的機會成本，美聯儲假定自身是私營公司，從而將可能產生的稅收和資本成本的費用，統稱為“私營部門調整因素”(PSAF)。計算PSAF的方法要進行周期性的評估以保證方法是適當的，并且符合當時的會計準則、金融理論以及監管和實務操作。計算PSAF需要估計美聯儲下一年度用于提供收費服務的資產及負債的賬面價值，使用這兩項數據推算出所謂的股權資本(Imputed equity)，并且需要滿足聯邦存款保險公司(FDIC)對存款類機構資本充足率的要求。

(三)利用CAPM計算股權資本成本率

構成PSAF的重要組成部分是股權資本成本，需要對平均股權資本成本率(COE)進行計算。自2006年起，美聯儲修正了原來的計算方法 。新方法的指導思想是使用資本資產定價模型(CAPM)(見圖1)作為估計稅后COE的唯一方法。并且，在CAPM框架內，令無風險利率=短期國債利率;使用最近四十年月收益的移動平均值估計市場風險溢價;令beta=1，近似于考慮整個股票市場的收益率。

盡管學術文獻一致指出計算一家公司COE所面臨的理論難題及實證挑戰。然而，這一計算卻是在一些操作過程或內部決策過程中所必需的。美聯儲認為CAPM是被廣泛用于實務的金融模型，同時，美聯儲致力于將計算PSAF的方法與私營部門的實務保持一致，從這一角度來看，作為一個被普遍接受的、理論成熟的模型，使用CAPM計算PSAF是合理的 。至于CAPM中對參數值的各種設定，Barnes和Lopez(2006)的研究表明 ，美聯儲估計整個股票市場COE(令beta=1)的做法對于解決難題不失為一種簡單、可行的方法。

三、美聯儲支付系統定價體制對人民銀行的啟示

美聯儲成熟、完善的支付系統定價制度及定價方法，對于建立健全人民銀行支付系統定價體系，合理引導、監督金融機構的支付結算服務定價行為，促進我國支付結算服務的健康、和諧發展，具有較強的啟示。

(一)建立健全支付系統定價制度

人民銀行及有關部門應盡快補充、完善支付系統定價體系的制度框架，至少包括支付結算服務的定價職能部門、定價原則、定價方法、定價監督及定價審批等內容。為了維持人民銀行履行公共職責的透明性及可信度，有效解決其作為支付結算服務提供者與履行公共職責之間的潛在沖突，還要充分考慮金融機構作為支付系統參與者的市場地位，建立征求意見指引及公開聽證制度。

這些制度措施是建立健全人民銀行支付系統定價制度框架最基礎也是最為關鍵的一環，為人民銀行切實履行央行職能，構造良好的支付結算環境提供堅實的制度保障。

(二)采用合理的支付系統定價方法

人民銀行在堅持遵循“不以盈利為目的”定價原則的基礎上，應該改變單純強調低成本的做法，積極借鑒美聯儲的做法，明確以“成本回收法”作為其定價方法，合理估計、綜合考慮各項成本與費用支出，有效彌補在支付系統建設方面的大量投入。同時，支付系統定價要遵循市場調整的原則，每隔一段時期，就要根據市場環境的變化，對定價進行適當調整。

(三)增強對金融機構定價行為的監管與指導

在明確人民銀行作為支付系統定價及監管職能的基礎上，人民銀行應加大對商業銀行及支付清算組織等金融機構的定價指導，在定價標準、定價方法、定價分析等方面對商業銀行給予有效指引。對于支付清算組織等非盈利組織，其組織規模較小、研發力量較弱，人民銀行應指導其充分考慮各種可能性支出、資金成本以及風險因素，為下一步按照市場化原則定價做好鋪墊。人民銀行還應強化對支付結算服務的監管職能，加強對商業銀行及支付清算組織在支付結算服務收費定價方面的監督與管理，嚴格履行定價審批、定價監管等職能，以促進金融市場的規范、有序發展。

參考文獻:

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(責任編輯 劉西順)