對農村信用社管理體制和產權改革的現實審視與政策建議

摘要:全國絕大部分省份在始于2003年新一輪農村信用社改革中均選擇了省聯社模式，但這一政企合一的管理模式存在所有者缺位、法人治理虛化和脫節等制度瑕疵，導致農村信用社面臨“內部人控制”和“外部人干預”的雙重風險。為此，建議對省聯社模式分步推行二次改革予以矯正。

關鍵詞:農村信用社改革;省聯社模式;內部人控制;外部干預

Abstract:In the new round of Rural credit cooperatives(RCCs)’reform which began from 2003，most of the provinces chose the mode of“provincial association”.However， this mode which is the combination of government and enterprises，is accompanied with many institutional defects，such as “the owners being abscent” and “corporate governance being unsound”. The institutional defects caused the dual risks of “insider control” and “outsider intervene”. The paper proposed a second reform to correct the defects.

Key Words:rural credit cooperatives’ reform，the mode of provincial association，insider control，outsider intervene

中圖分類號:F830.61文獻標識碼:B文章編號:1674-2265(2009)08-0069-04

在解決“三農”問題的大背景下，自2003年起，我國開始了新一輪農村信用社(以下簡稱“農信社”)改革。在管理體制和產權制度方面，將農信社的管理權下放給省級政府，成立省級聯社;明確要求農信社明晰產權關系，實行股權治社，完善“三會一層”法人治理結構。但由于省聯社屬于政企合一的管理模式，既存在管理行政化、運營集中化和服務脫農化趨向，又存在所有者缺位、法人治理虛置等現實問題，進而可能由此步入內部人控制和外部人干預雙重困境。本文以某省為例，對農信社管理體制、產權改革、法人治理和改革績效等問題進行了系統評價，并提出相關對策和建議。

一、農信社改革取得的主要成效

某省農信社聯合社(以下簡稱“省聯社”)于2005年5月掛牌成立，注冊資本金1800萬元，為省內122家縣(市)級聯社入股省聯社資金。省聯社成立后，主要在五個方面取得了一定突破:

一是管理體制基本理順。該省聯社積極理順各方關系，在沒有成立市級聯社的10個市州成立辦事處，制定4個市級聯社向辦事處過渡工作方案組織實施，并分級配備了黨的領導班子。行業管理的組織體系和工作機制逐步建立和健全，“國家宏觀調控、加強監管，省級政府依法管理、落實責任，信用社自我約束、自擔風險”的新的監督管理體制框架基本形成。

二是經營規模快速擴大。省聯社的成立，結束了農信社各自為政的局面，對擴大農信社影響力、規范經營管理行為、搭建規模化可持續發展平臺等具有重要的意義。截至2008年6月，全省農信社各項存款余額1727.55億元，比省聯社成立前(2004年末，下同)增加847.47億元，增幅91.17%;各項貸款余額1043.33億元，增加490.22億元，增幅88.63%，存貸款總量均躍居全省金融機構第2位;資產質量顯著提高，不良貸款占比按可比口徑(貸款四級分類)比省聯社成立前下降20.3個百分點;經營效益明顯提升，成功扭轉長期虧損局面，連續三年實現盈利，累計實現經營利潤31.07億元。

三是產權制度改革取得實質進展。農信社改革試點開始后，該省農信社通過清產核資和增資擴股，進一步規范股權結構，明晰產權關系，所有者缺位問題得到初步解決，資本實力得到充實。截至2008年6月，全省農信社股本金達112.28億元，資本充足率由改革前的負值上升到15.38%。全省組建了110家縣級統一法人聯社，9家農村合作銀行，法人機構由改革前的1987個減少到121個。至2008年末，全省農信社已有115家聯社獲準兌付央行票據86.13億元。農信社分散弱小、功能薄弱的局面得到了改變。

四是法人治理結構不斷健全。截至2008年6月，全省農信社系統121家法人機構均按照現代金融企業制度的要求，普遍建立了以“三會一層”相分離的新型管理模式，即社員(代表)大會、理事會、監事會、經營管理層，實行理事會領導下的主任負責制，決策權、經營權和監督權得到分離，變權力相對集中為權力相互制約，法人治理架構初步形成。

五是農村金融主力軍作用有效發揮。全省農村信用社積極推廣完善農戶小額信用貸款、農戶聯保貸款，加強信用村、鎮建設，擴大支農覆蓋面，充分發揮農村金融主力軍作用。至2008年6月末，全省農信社農業貸款余額占各項貸款余額的75%，占全省金融機構農業貸款余額的90%以上，新增農貸占比為74%，有效滿足了“三農”資金需求。

二、農信社改革的現實審視

在某種意義上說，省聯社模式的股權結構與治理結構的實質是“縣——鄉”兩級法人制在“省——縣”兩級法人制的變身。省聯社作為省政府領導下的正廳級管理機構，負責人由省政府任命，具備了代行省政府行政監督管理和履行金融經營的雙重身份。“省——縣”兩級法人制之間的現實關系是一種“股權與控制權的反向配置”結構，縣(市)級聯社作為省聯社的股東，卻沒有依法取得對省聯社的股份控制權，反成為省聯社的控制者，形成倒金字塔型的管理決策體系。省聯社由于雙重身份，在同一游戲規則中同時充當“運動員”(金融市場的經營者)和“裁判員”(省政府的行業管理機構)的角色，在面對不同的對象時，會不自覺地根據自身利益要求而選擇不同的身份和角色。當面對政府時，它會以企業、以地方金融機構的身份出現，強調自己依法自主經營、自負盈虧、自擔風險和自我約束，要求政府放松甚至不要監管;當面對農信社時，它會以省政府的授權管理機構的身份出現，強調代政府行使監管職責、強化監管、防范金融風險，要求絕對服從。這種政企合一的管理體制模式，使省聯社很難明確到底是該向誰負責。因此，省聯社模式基本確立了農信社的總體管理框架，由此產生以下三個方面問題:

(一)省聯社管理模式下的“三化”趨勢

調查顯示，省聯社對農信社完善法人治理結構的影響甚微，并促使農信社逐漸形成了管理行政化、運營集中化和服務脫農的“三化”傾向。首先是管理行政化。由省聯社提交縣級聯社“三會一層”高管人員的人選和任免，請社員代表大會表決產生;在很大程度上還決定著業績評定和高管人員的薪酬核定;業務指導經常變成行政指令，忽視基層社的法人地位，重權輕責，內部管理不協調，缺乏市場調劑的靈活性。其次是運營集中化。省聯社在實際運作中趨向于按一級法人模式實施管理，對人財物管理權、審批權和開辦自營性業務實行集中化管理，有違省聯社“建章立制、業務指導、人員培訓、信息咨詢”的設立初衷，有違農村金融市場發展規律，棄長就短，擯棄了比較優勢，拉長了管理鏈條。再次是服務脫農化。一些地方信用社偏離農村社區銀行服務方向，片面追求城市化、規模化，盲目擴張，貸款投放的非理性與非農化傾向明顯，“三農”貸款難狀況并未真正得到改善。

(二)產權關系模糊下的所有者缺位

目前，農信社的股改是不徹底的。這從股權結構失衡、股權存款化和貸款化三個方面得到充分體現:一是股權結構失衡。截至2008年6月，某省農信社自然人股和法人股分別為105.83億元和6.45億元，各占股本金總額的94.26%和5.74%;資格股、投資股分別是81.9億元和30.38億元，各占71.16%和28.84% 。這種分散和失衡的股權結構，難以集中表現農信社的所有權，股東監督虛置，監督成本過高。據調查顯示，一些縣聯社的前十大股東中均沒有一人成為社員(股東)代表、董(理)事或監事或主任(行長)、副主任(副行長);外部董事、監事對信用社決策的影響非常小，股東缺乏積極性。二是股權存款化、貸款化。改革初期，由于多數農信社底子差、包袱重、虧損大，難以吸收真正意義上的股金，更無法吸引戰略投資者入股。為完成大規模的增資擴股任務，一些地方先是不得不以高息代替分紅方式吸引儲戶入股，后又通過員工和外部關系人貸款入股的方式進行增資擴股。這些存款化和貸款化的股金，并不是真正意義上的股權投資，使農信社產權關系被異化，股東并沒有被賦予選擇經營者的實際權利，股權投資者的長期利益無法得到制度保證，進而無法形成“風險共擔、利益共享”的機制。三是股本金穩定性差。很多社員入股的目的在于尋求得到農信社貸款優先和利率優惠，對入股風險認識不夠。以某縣聯社為例，央行專項票據兌付后三個月內，股本金就下降2000多萬元。全省農信社股本金余額2008年6月末比2007年末共下降2.81億元。由此可見，近幾年來，農信社經營狀況雖有所好轉，但歷年虧損包袱仍很沉重，一旦股本金收益達不到預期目標，入股社員要求退股在所難免。

(三)法人治理虛置

法人治理結構體現的是利益的相互制衡，源于委托-代理關系的存在，以有效克服內部人控制問題。企業治理不僅是一種靜態的組織結構和體制安排，而且是一種運行和督導過程。然而，農信社分散、失衡的股權結構，致使“三會”難分設，“三權”難分離，入股者只關心分紅，不關心也無法關心經營管理狀況，進而缺乏對經營者的有效監督。這突出體現在:一是社員代表大會制度形同虛設。現實中農信社的社員代表大會很少按章程召開，只是按規定走過場，甚至以職工大會或年度工作會議代替。社員代表產生的合法性和嚴肅性不足，大會常常由理事會主持召開，自己主持的會議選舉自己，選舉產生監督自己的機構，審議自己的工作報告，難以發揮社員代表大會應有的職責;社員的表決權、罷免權、決議權、分配權等均以聯社黨委的“研究決定”所取代;理事會、監事會成員和經營層的人選和任免，由上級主管部門提請社員代表大會表決，實際上是由省聯社任命。二是監事會履行職責乏力。監事會的監事絕大部分是信用社員工，縣級聯社監事會一般只設監事長，沒有常設機構和辦事人員，無法有效履行監督職責。監事會日常工作由監事長負責，對下級機構的監督管理主要通過稽核部門發揮作用，監事長基本未能履行章程賦予的對農信社的經營決策、決策的實施過程及執行結果進行監督的職責，事實上演變為農信社的內部審計部門，在理事長或主任的領導下開展工作。三是理事長權利過于集中。縣聯社的理事長和主任雖然分設，但理事長仍然以單位“一把手”的身份行使部分主任的權利，使理事長的自身定位出現了矛盾。某種意義上理事長領導下的主任負責制實質上成了理事長全權負責制。

在這種失衡和扭曲的產權關系、管理體制和治理結構共同作用下，農信社較好的經營業績主要來自優惠政策的兌現而非經營機制的改善。某省縣級農信社2004-2007年稅后利潤分別為8173萬元、13434萬元、36000萬元、83194萬元，若剔除央行票據獲得利息(按利率1.89%計算)和稅收減免因素，上述年度的稅后利潤分別為-8984萬元、-27174萬元、-25183萬元和10457萬元，其中還沒有剔除改革后全省農信社共獲得的保值儲蓄利息貼補額2.1億元。同時，若以五級分類口徑統計，截至2007年12月，全省農信社不良貸款余額323.92億元，占貸款總額的35.31%，歷年掛賬虧損64.69億元，農信社主要依靠盈利核銷而非清收是解決不良貸款的主要途徑。

三、進一步深化農信社改革的對策建議

(一)重新定位“省聯社”模式，分步推進二次改革試點

我們認為，當前的省聯社模式只是一種過渡性的制度安排，隨著市場化進程和改革的深入，按照政企分開的原則，省聯社將可能有兩種改革模式:一是金融控股公司模式。在省聯社解散和清退其現有股份的同時，由省會城市的農信社和其他企業法人、自然人共同發起，把省聯社改組為金融控股公司，控股或參股縣級機構，金融控股公司為相對控股股東，按股權比例行使相應權力，形成母子公司的產權關系，替代省聯社現有的“管理、指導、協調、服務”職能。金融控股公司將參照現代企業制度，在組織結構上設置股東會、理事會、監事會和經營層。同時，控股公司通過優化縣聯社的股本結構，可以解決原體制下股本小而分散的問題;通過設計和規范業務流程，構筑風險預警、防范、控制與處置體系，可以解決原體制下經營風險較大的問題;通過高層管理人員與職工持股，建立激勵機制，增強內在動力。此模式適應于城市化程度高、城鄉差別小、縣級機構少的省份。二是金融服務公司模式。將省聯社改組為聯盟形式，逐步取消其行業管理職能，專職為會員機構服務。充分發揮其“后勤服務公司”職能，按照自愿、平等和互利的原則，積極搭建服務平臺，積極在綜合網絡、產品開發、支付結算、資金清算、業務創新、信息咨詢、員工培訓、交流合作等方面為農信社提供有效的服務平臺，自主選擇，有償服務。這種模式既有利于保持縣級機構的獨立法人地位，同時又可以實現縣級機構一定程度上的聯合，適合城市化程度低、城鄉差別大、縣級機構多的省份。

(二)強化內部員工股東的權益，明晰產權關系

按照股權結構多樣化、投資主體多元化的原則，調整股權結構，加大投資股占比，提高股本金的穩定性;同時采取有效措施，提高法人股所占比例，積極引進戰略投資者，借以弱化內部人控制，真正建立起“誰投資、誰受益、出了問題誰負責”的產權關系。重點引進資金富裕、急于尋找投資出路的民營企業及其它經濟實體入股，形成由戰略投資者、普通投資者、內部員工三大類股權結構。應積極吸納經濟發達地區產業以及資金，吸收種植和養殖大戶、私營業主、企業法人等懂經營、會管理的人成為股東，參與信用社的管理，提高農信社的決策和管理能力，真正建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代企業產權制度，為規范法人治理結構創造條件。

強化內部人特別是內部員工股東的權益，使控制者的權利基礎與出資份額相匹配，從而使控制者以所有者的身份自覺維護農信社的獨立法人地位。可提高信用社內部員工股東的股份占資本總額的比例，允許農信社職工和高管人員持有較高比例的股份。解除股份額度限制，使農信社內部員工股份額度差異化，以形成大股東，調動內部員工股東參與和改善法人治理結構建設的積極性。

(三)完善法人治理結構，實現真正的權力制衡

盡快以法律法規的形式明確農信社的產權歸入股社員所有，社員代表大會是農信社的權力機構;明確規定理事長、監事長、主任各自的權利、義務和應承擔的法律責任;督促農信社真正建立起三會分設、三權分立、相互制衡的法人治理結構和充滿活力、激勵創新、管理規范、監督有力的新機制。建立加快金融職業經理人制度建設，推行理事、主任、監事公開招聘制度的選擇性和競爭性。試行獨立董事、外部監事制度，理事、主任、監事的選任要避免地方政府和上級行業管理部門的干預。獨立董事從農信社外部產生，不是直接利益相關者，獨立董事依照法定程序由股東大會聘任，獨立依法行權，并承擔相應的法律責任。

(四)適時推出促進農信社改革的新政策

建議國家通過再次發行專項央行票據，或參照國有商業銀行資產剝離的做法，將農信社不良資產剝離到國有資產管理公司等方式，有效處置其不良資產。可考慮由中央財政提供政策支持，省政府成立全省性金融資產管理公司，主要處理農信社不良貸款問題。但為了防止地方懈怠在幫助信用社清收不良貸款、打擊逃廢債等義務的道德風險，甚至惡意逃廢債等逆向選擇風險，可考慮按年度考核，由地縣轉移支付掛鉤或地縣財政參股金融資產管理公司。

對于能主動對“省聯社”模式進行第二次試點的省份，建議允許試點發行類似國有商業銀行的次級債。即允許管理規范、實力相對強的信用聯社，通過聯合“打捆”形式，由省級政府擔保，發行類似國有商業銀行的次級債，將有助于信用社公司治理增強外部監督效率，推動信用社自身財務管理體制改革，改善財務信息質量，促進信用社財務可持續性的提高和資本結構優化。同時參照國際上對合作金融機構實行政策扶持的慣例，對農信社農業貸款利息收入給予長期免征營業稅;對農信社接收、處置抵債資產給予稅費優惠;國家在化解鄉村兩級債務中，應把鄉村兩級拖欠農信社的不良貸款納入財政預算，由中央和地方財政共同分擔、逐年償還。

為確保農信社真正建立長效可行的自我約束機制，有效發揮資金支持政策的正向激勵作用，針對專項票據兌付后農信社發展的后續管理，人民銀行與銀監部門應盡快建立信息共享、磋商協調和監督懲戒三大機制，防止農信社采取虛報、欺騙等手段滿足考核標準的不誠實行為，加強對其資本金合法性、真實性和穩定性的考核。有關部門應建立對農信社財務指標的動態考核機制，并賦予人民銀行事后追索權。法人治理結構的改善與否，以及不良貸款下降和增資擴股是否真實都最終會體現在后續會計年度財務指標中。可以考慮在3—5年內對已經兌付成功的農信社在盈利能力、不良資產和資本充足率等進行連續達標考核，對農信社專項票據兌付后，沒有按照改革的要求去運作或后期各項指標達不到專項票據兌付考核要求的，采取凍結或收回專項票據資金、貨幣政策制裁等強制性措施，促進農信社始終把改革工作重點放在完善法人治理結構、強化約束機制和加強內部管理上，進一步鞏固和擴大改革成果，真正達到增強服務功能、實現可持續發展和“花錢買機制”的目標。

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(責任編輯 劉西順)