我國(guó)個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配效應(yīng)分析

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，城鄉(xiāng)居民收入持續(xù)增加。與此同時(shí)，我國(guó)居民個(gè)人收入分配差距也在逐漸拉大。國(guó)家發(fā)改委2006年底的報(bào)告顯示，改革開(kāi)放近30年，反映我國(guó)居民收入分配狀況的基尼系數(shù)，從0.29左右擴(kuò)大到現(xiàn)在的0.47，已超過(guò)0.4的國(guó)際警戒線(xiàn)。在個(gè)人收入分配上，我國(guó)已經(jīng)由一個(gè)平均主義國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)樨毟徊罹嗪艽蟮膰?guó)家，個(gè)人收入和居民家庭財(cái)產(chǎn)的差別越來(lái)越大，在社會(huì)中形成了非常明顯的，高、低收入階層或者說(shuō)富有與貧困階層。

一、我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅調(diào)控收入分配效應(yīng)分析

(一)從總體量能分析個(gè)人所得稅的收入分配調(diào)控作用

我國(guó)目前是以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，“十五”期間的運(yùn)行顯示，流轉(zhuǎn)稅和所得稅收入占全部稅收的比重分別達(dá)到68.2％和23.2％，主要發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的個(gè)人所得稅收入占稅收收入比重未達(dá)7％，占GDP的比重僅1％左右，份額相當(dāng)小。從國(guó)際比較的角度來(lái)看，我國(guó)個(gè)人所得稅在稅收總額中所占的比重不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家(如1996年OECD國(guó)家個(gè)人所得稅在稅收總額中所占的比重為平均36.5％)，也低于許多發(fā)展中國(guó)家(發(fā)展中國(guó)家個(gè)人所得稅在稅收總額中所占比重平均為11％)。按照稅收理論，某一稅種經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能的發(fā)揮是以稅收財(cái)政收入職能的實(shí)現(xiàn)程度為基礎(chǔ)的。目前我國(guó)個(gè)人所得稅的稅收規(guī)模如此之小，決定了我國(guó)個(gè)人所得稅在個(gè)人收入分配調(diào)控上的作用十分有限，難以達(dá)到人們對(duì)其所寄予的期望。

(二)從稅制要素分析個(gè)人所得稅對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用

稅制要素包括納稅人、課稅對(duì)象、稅率等，它們對(duì)收入分配或多或少地存在影響，作用于個(gè)人的實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)從而改變?nèi)藗兌惡髮?shí)際可支配收入。

1、所得課稅類(lèi)型。我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的分類(lèi)所得稅制根據(jù)不同類(lèi)別的所得確定相應(yīng)的稅收政策和征稅方法，對(duì)各種不同類(lèi)型的收入分別采取不同形式的稅率，獨(dú)立計(jì)算征收，無(wú)法匯總所得，這在居民收入來(lái)源多元化的情況下已不能反映納稅人的綜合收入，也不能全面衡量納稅人的真實(shí)納稅能力，難以體現(xiàn)公平稅負(fù)、合理負(fù)擔(dān)的征稅原則。同時(shí)，納稅人容易分解收入，多次扣除費(fèi)用，存在較多的逃稅、避稅漏洞。

2、費(fèi)用扣除方法。我國(guó)實(shí)行的分項(xiàng)計(jì)征、分項(xiàng)扣除的單一生計(jì)扣除標(biāo)準(zhǔn)，雖然免去了對(duì)個(gè)人實(shí)際生活費(fèi)用支出逐項(xiàng)計(jì)算的麻煩，便于計(jì)算，但不能就每一個(gè)納稅人家庭人口情況和家庭支出因素不同而區(qū)別對(duì)待，沒(méi)有考慮納稅人的實(shí)際負(fù)擔(dān)能力，難以體現(xiàn)縱向公平。

3、稅率。稅率是稅制的核心要素，我國(guó)工資薪金所得的邊際稅率過(guò)高，與世界普遍降低邊際稅率的潮流不相符，另外，過(guò)高的邊際稅率也會(huì)對(duì)納稅人造成消極的影響，不利于提高納稅人的工作積極性。而對(duì)具有相同性質(zhì)的勞務(wù)報(bào)酬所得卻采用20％的比例稅率，同時(shí)實(shí)行加成征收，這樣將同種性質(zhì)的勞動(dòng)所得分開(kāi)按不同的稅率征收，導(dǎo)致同類(lèi)收入稅負(fù)不同。其他所得采用比例稅率，而比例稅率本身所具有的累退性會(huì)影響稅收調(diào)控作用發(fā)揮。

(三)從稅收征管分析個(gè)人所得稅對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用

目前我國(guó)對(duì)個(gè)人所得稅實(shí)行的是自行申報(bào)和代扣代繳兩種征管模式。個(gè)人所得稅中代扣代繳的比重大，從實(shí)際運(yùn)作的情況看，主動(dòng)申報(bào)的人數(shù)很少。2007年1～3月，我國(guó)個(gè)人所得稅歷史上首次年度綜合所得申報(bào)與清繳付諸實(shí)施，但年所得超過(guò)12萬(wàn)元的納稅人，其年綜合所得稅自行申報(bào)率是偏低的。

自行申報(bào)制度的意義是明確納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)利責(zé)任，培養(yǎng)納稅人的自覺(jué)納稅意識(shí)。但是從實(shí)際操作看，由于監(jiān)督制約機(jī)制不健全，自行申報(bào)效果并不好。申報(bào)還暴露出各地稅務(wù)機(jī)關(guān)信息化水平參差不齊，各地地稅系統(tǒng)互不聯(lián)網(wǎng)，難以實(shí)現(xiàn)信息傳遞和共享的問(wèn)題。此外，代扣代繳的落實(shí)效果也不盡如人意。稅法中明確規(guī)定負(fù)有代扣代繳義務(wù)的單位和個(gè)人在為納稅人支付各項(xiàng)應(yīng)稅所得時(shí)，必須履行扣繳義務(wù)，并作專(zhuān)項(xiàng)記載，但在實(shí)際中沒(méi)有一套完整和有效的監(jiān)督制約機(jī)制保證代扣代繳責(zé)任的履行和落實(shí)。同時(shí)，我國(guó)對(duì)高收入者的稅源監(jiān)控是不完善的。高收入者收入來(lái)源多元化，現(xiàn)金交易多，具有不穩(wěn)定性和隱蔽性，然而在征稅過(guò)程中，信息監(jiān)控力度不強(qiáng)。

二、提高個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配功能的措施

(一)提高個(gè)人所得稅的收入比重

個(gè)人所得稅自1979年在英國(guó)創(chuàng)立以來(lái)已有200年的歷史，在西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，個(gè)人所得稅已成為國(guó)家稅收的主要來(lái)源，牢牢地占據(jù)著稅收制度地主體稅地位。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的所得稅，特別是以個(gè)人所得稅為主體稅種的稅收制度是建立在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的基礎(chǔ)之上的。我國(guó)目前的個(gè)人所得稅僅占稅收總額的6.52％，這是和我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相聯(lián)系的。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍屬于發(fā)展中國(guó)家，與西方國(guó)家仍有明顯的差距。但隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，個(gè)人所得稅有了較大的提升空間，應(yīng)逐步提高個(gè)人所得稅的比重，并逐步過(guò)渡到以所得稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，使整個(gè)稅收制度實(shí)現(xiàn)累進(jìn)性，從而使稅收調(diào)節(jié)收入分配的功能得到有效發(fā)揮。

(二)完善個(gè)人所得稅制

1、改現(xiàn)行分類(lèi)所得稅制為綜合和分類(lèi)相結(jié)合的混合所得稅制。分類(lèi)所得稅制是按課稅客體的稅源分別課征，不能測(cè)定納稅人的負(fù)稅能力，不能消除因收入差距懸殊而產(chǎn)生的稅負(fù)不公平現(xiàn)象。綜合所得稅制能夠反映納稅人的綜合負(fù)稅能力，能照顧到納稅人的收入水平及家庭稅收承擔(dān)能力，符合公平稅負(fù)、合理負(fù)擔(dān)原則。但是稅制模式的選擇必須和我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情相適應(yīng)。我國(guó)目前的征管手段還較落后，因此選擇綜合所得稅制不符合我國(guó)目前國(guó)情。而綜合和分項(xiàng)相結(jié)合的混合所得制模式較符合我國(guó)目前的實(shí)際情況。

2、擴(kuò)大個(gè)人所得稅征稅范圍。我國(guó)現(xiàn)行的個(gè)人所得稅采用列舉法對(duì)11類(lèi)個(gè)人所得征稅，沒(méi)能涵蓋個(gè)人的全部所得。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，個(gè)人收入類(lèi)型日益增多，應(yīng)及時(shí)將其納入征稅范圍。對(duì)一些稅收減免項(xiàng)目也應(yīng)根據(jù)形式的變化及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

3、合理確定個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)人所得稅納稅單位應(yīng)以家庭為主，而不是個(gè)人為主。家庭是社會(huì)的基本單位。個(gè)人所得稅的稅基應(yīng)是減除為了取得收入的費(fèi)用和生計(jì)費(fèi)用之后的應(yīng)稅所得，即僅對(duì)能反映個(gè)人納稅能力的純所得部分課稅。因此，在歸集個(gè)人計(jì)稅總所得收入之后，必須從總所得收入中扣除不能反映其納稅能力的成本費(fèi)用及生計(jì)費(fèi)用。這部分費(fèi)用應(yīng)根據(jù)納稅人贍養(yǎng)人口的多少、婚姻狀況、健康狀況、年齡大小等進(jìn)行扣除，并將贍養(yǎng)費(fèi)、教育費(fèi)附加等計(jì)入扣除部分。這樣雖然增加了征管工作量，但更符合人性化管理和公平的原則。

4、調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公平稅負(fù)。目前對(duì)工資薪金實(shí)行的九級(jí)超額累進(jìn)稅率，最高稅率為45％，與世界各國(guó)相比，這一稅率偏高。一方面會(huì)增強(qiáng)納稅人偷漏稅的動(dòng)機(jī)；另一方面由于45％的稅率在現(xiàn)實(shí)中極少運(yùn)用，這一稅率只起象征性的作用，有其名無(wú)其實(shí)，應(yīng)重新設(shè)計(jì)個(gè)人所得稅稅率結(jié)構(gòu)，實(shí)行“少檔次、低稅率”的累進(jìn)稅率模式。同時(shí)，對(duì)比例稅率應(yīng)本著勞動(dòng)收入不高于非勞動(dòng)收入稅負(fù)的原則，盡可能采用累進(jìn)稅率。

(三)加強(qiáng)稅收征管

1、確立家庭和個(gè)人為對(duì)象的納稅申報(bào)主體。確立以家庭為個(gè)人所得稅征收對(duì)象的納稅申報(bào)單位可以根據(jù)綜合納稅能力來(lái)征個(gè)人所得稅，實(shí)現(xiàn)相同收入的家庭交納相同的稅收，并且可以以家庭為單位實(shí)現(xiàn)一定的稅收優(yōu)惠政策，這樣既有利于實(shí)現(xiàn)稅收對(duì)收入分配的調(diào)控作用，也有利于實(shí)現(xiàn)縮小個(gè)人收入分配差距以達(dá)到社會(huì)穩(wěn)定的目的。另外個(gè)人也可作為申報(bào)主體以滿(mǎn)足單身納稅人的需要。

2、完善個(gè)人所得稅雙向申報(bào)制度。雙向申報(bào)制度即代扣代繳與自行申報(bào)相結(jié)合的制度，是由扣繳義務(wù)人和納稅義務(wù)人分別向主管機(jī)關(guān)申報(bào)個(gè)人所得及納稅情況，在兩者之間建立交叉稽核體系。自1997年試點(diǎn)以來(lái)，已被實(shí)踐證明是實(shí)現(xiàn)稅源控管，預(yù)防稅款流失的有效措施，而且可以提高個(gè)人的納稅意識(shí)，起到對(duì)納稅人和扣繳義務(wù)人的雙向控管。

3、進(jìn)一步貫徹落實(shí)代扣代繳制度及對(duì)扣繳義務(wù)人的責(zé)任進(jìn)行系統(tǒng)的監(jiān)督。我國(guó)要提高個(gè)人所得稅代扣代繳的質(zhì)量，應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)代扣代繳辦法，明確代扣代繳義務(wù)人的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)扣繳義務(wù)人的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。另外，還必須建立一整套系統(tǒng)的管理機(jī)制，對(duì)扣繳責(zé)任人的扣繳行為實(shí)施有效的跟蹤管理和監(jiān)控。

4、加大對(duì)偷逃稅的懲處力度。個(gè)人所得稅流失的規(guī)模大大超過(guò)個(gè)人所得稅收入的增長(zhǎng)速度。專(zhuān)家預(yù)測(cè)個(gè)人所得稅的流失規(guī)模，1995年為28億元，2000年為732億元，是1995年的26倍多，大大超過(guò)了同期個(gè)人所得稅收入的增長(zhǎng)速度。由于稅收流失大量而普遍地存在，使得個(gè)人所得稅“自動(dòng)穩(wěn)定器”的作用徒有虛名，對(duì)個(gè)人收入分配差距的調(diào)節(jié)也難以到位。稅收流失固然由多種因素造成，但偷逃稅是其中一個(gè)重要的因素。因此，必須加大對(duì)偷逃稅的懲罰力度，這樣有助于建立依法納稅的觀念和良好的執(zhí)法環(huán)境，必然會(huì)減少稅收流失。

5、推進(jìn)稅收信息化建設(shè)。充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，制定一套系統(tǒng)化、規(guī)范化的計(jì)算機(jī)應(yīng)用管理制度，逐步與銀行、海關(guān)、工商等部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，從而真正實(shí)現(xiàn)“以計(jì)算機(jī)為依托”的現(xiàn)代化稅收征管格局。

6、建立高收入人群的個(gè)人收入監(jiān)控機(jī)制。統(tǒng)計(jì)顯示，80％以上的個(gè)人所得稅來(lái)自工薪階層的工資薪金項(xiàng)目所得，而真正的高收入者則被漏網(wǎng)。因此，加強(qiáng)高收入人群的管理勢(shì)在必行。

(作者單位：云南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)學(xué)院)