促進循環經濟發展的公共財政政策研究

循環經濟是集經濟、技術、社會于一體的系統工程，其啟動和推廣離不開政府的政策支持，其中財稅政策是比較理想的政策手段。通過財稅政策來鼓勵對環境有建設意義的活動，阻止對環境有破壞性的活動，就能把經濟引向可持續發展的道路。從目前來看，與發展循環經濟相適應，要著力從以下方面調整財政政策：

一、進一步加大財政支持循環經濟發展的投資力度

一是對促進循環經濟發展的國家基礎性、公益性、戰略性的產業予以投資傾斜。逐步建立起政府環保投資機制，確定在一定時期內環保投入占總財政支出的比例。二是我國各級政府應該建立起專門用于發展循環經濟的專項資金，用來支持循環經濟領域新產品、新技術、新工藝等的研發、使用和推廣等。同時可考慮設立中央對地方的發展循環經濟專項基金，提供優惠貸款。三是將節能環保科目納入財政預算體系。我國目前財政預算支出中，有環保支出科目，但沒有與環境與資源相關的節能科目。這會導致大部分政府節能投入成為適應時政需要的短期行為，削弱財政支出對循環經濟的長期支持力度。所以，在進行預算支出調整時，應將環境保護、節能支出作為預算支出的大類單列，并下設環境監測、污染治理、環境規則及各類資源保護等子目。把環保、節能支出作為財政的經常性支出，加強政府財政對這類支出的保障力度，通過公共財政改革為環境保護、資源節約提供新的資金支持渠道。四是設立節能減排貢獻獎。將節能減排貢獻獎納入國家科技進步獎的子項目，重點用于鼓勵節能設備的研制、技術發明、節能減排效果明顯的單位和個人，提高人們發展循環經濟的積極性。

二、按照循環經濟發展的要求進一步優化財政支出結構

一是在投資性支出方面，應重點用于有利于循環經濟發展的配套公共設施建設，例如，大型水利工程、城市地下管道鋪設、綠色園林城市建設、公路修建等。同時加強對污染治理、廢舊物品回收處理和再利用技術的研究與開發等公用性事業的支持力度。二是在消費性支出方面，政府可制定相關的采購政策鼓勵再循環利用。通過政府的綠色購買行為，優先采購具有綠色標志的、資源循環再生產品、通過ISO14000體系認證企業產品和其它節能、節水、節約資源的綠色產品，以此鼓勵企業清潔生產，引導社會團體和公眾積極參與綠色消費活動，影響消費者消費方向和企業的生產方向，從而促進循環經濟的發展。三是在轉移性支出方面，通過財政補貼措施，如物價補貼、企業虧損補貼、財政貼息、稅前還貸、加速折舊等，引導資源向發展循環經濟的方向流動。

三、逐步調整和完善我國發展循環經濟的稅收政策

(一)增強資源稅的環境保護功能

一是擴大資源稅的征收范圍。一方面在現行資源稅的基礎上，將土地、海洋、森林、草原、灘涂、淡水和地熱等自然資源列入納稅范圍；另一方面可將現行資源性收費，如礦產資源管理費、林業補償費、育林基金、林政保護費、電力基金、水資源費、漁業資源費等改費為稅。二是完善計稅依據。對從量定額征收的應稅資源的計稅數量，由銷售或使用數量改為實際開采或生產數量，而對于是否已經銷售或使用則不予考慮。并適當提高單位稅額，特別是對非再生性、非替代性、稀缺性資源征以重稅，以此限制掠奪性開采與開發，把資源開采和使用同企業和居民的切身利益結合起來，以提高資源的開發利用率。三是合理設計稅率水平。要將資源稅和環境成本以及資源的合理開發、養護、恢復等掛鉤，根據不可再生資源替代品開發的成本、可再生資源的再生成本、生態補償的價值等因素，合理確定和調整資源稅的稅率。另外，還要制定必要的鼓勵資源回收利用、開發利用替代資源的稅收優惠政策，提高資源的利用率，使資源稅真正成為發揮環境保護功能的稅種。

(二)建立企業所得稅對發展循環經濟的激勵機制

企業所得稅是引導社會投資方向、優化產業結構的重要政策工具。—是建立以產業導向為主、區域導向為輔的所得稅優惠機制，對不同產業部門制定不同的稅收政策，確定不同的稅負水平。這種區別對待的稅收政策有利于促進產業結構調整，體現政策導向作用，這必將為循環經濟的發展創造出嶄新的天地。二是加大對節能設備和產品研發費用的稅前抵扣比例。如可規定企業當年發生的用于節能設備、產品的研發費用可以在聽得稅前據實列支，并可按已發生費用的—定比例在所得稅前增列。同時建立研發專項基金，用于以后企業節能設備、產品的開發與研制。三是對單位和個人為生產節能產品服務的技術轉讓、技術培訓、技術咨詢、技術服務、技術承包所取得的技術性服務收入，可予以一定的企業所得稅優惠。四是企業用于清潔生產審核和培訓的費用'可以列入企業經營成本；對于企業用于環境保護的投資實行稅收抵扣；對企業為減少污染而購入的環保節能設備實行加速折舊或在一定幅度內實行投資抵免企業當年新增所得稅優惠政策；對企業購買的防治污染的專利技術等無形資產允許一次攤銷。五是企業用于環保及環境美化方面的捐贈，可享受與普通捐贈相同的稅收優惠待遇。

(三)完善增值稅制度，體現綠色稅收理念

一是盡快在環保和節能等固定資產的購置上實行消費型增值稅，以適應企業技術進步、技術創新的迫切需要，為發展循環經濟創造一個良好的技術支撐體系。二是完善增值稅抵扣鏈條。首先，對資源綜合利用企業(如垃圾電廠、廢舊電池處理廠)從外部購入或無償取得的廢渣等原材料、循環利用的內部廢物等納入增值稅抵扣鏈條中，在核實購入量、使用量等數據基礎上準予抵扣，從而降低企業稅負，促進資源的循環利用；其次，以合理拉開利用再生資源和資源綜合利用與原生資源之間的稅負差距為目標，通過提高進項稅抵扣的辦法，實現循環經濟的稅收優勢。如允許廢舊輪胎綜合利用企業在取得廢舊輪胎時按10％(或更高)抵扣進項稅，翻新輪胎實行13％(或更低)的低稅率。三是繼續完善和擴大與循環經濟發展相關領域的增值稅優惠政策。為了鼓勵資源綜合利用和廢舊物資的循環利用，當前我國對部分資源綜合利用產品實行了免征增值稅的規定，取得了較好的效果，應該說這也是促進循環經濟發展的重要措施。下一步應考慮繼續完善和擴大與循環經濟發展相關領域的增值稅優惠政策，如選定一些節約效果異常顯著且因價格等因素制約其推廣的重大節能、環保設備和產品，國家在一定期限內實行一定的增值稅減免優惠政策，或在一定期限內，實行增值稅即征即退措施，達到增加企業發展后勁、擴大技術、產品的推廣和使用。同時，取消對農膜、農藥特別是劇毒農藥免征增值稅規定，以免對土壤和水資源的保護產生不良影響。

(四)強化消費稅的調控功能

一是將非循環經濟范疇的重要消費品納入消費稅范圍，以此拉開其與循環經濟產品的稅負差距。尤其是應把資源消耗量大的消費品，如一次性生活用品、高檔建材、原漿紙列入消費稅的征收范圍；二是對污染環境的消費行為，可以通過對企業生產有害環境的產品征收消費稅的方式，提高其生產成本，通過價格信號限制破壞生態環境的消費，鼓勵健康性的消費和保護資源環境的綠色消費。三是為了促進節能，對使用新型或可再生能源的低能耗的交通工具實行低稅或免稅。對于資源消耗量小、能循環利用資源的產品和不會對環境造成污染的綠色產品、清潔產品不征收消費稅。四是可考慮取消消費稅中對汽油、柴油的課征，對汽油、柴油、重油等在其銷售環節從價開征燃油稅。這樣一方面可以控制燃油的使用，保護大氣環境，另一方面也增加國家稅收收人。同時，考慮適當提高含鉛汽油和低標號汽油的稅收負擔，以抑制含鉛汽油的消費，鼓勵使用高標號汽油和無鉛汽油。

(五)制定石油消費稅收政策，以加快刺激石油的清潔消費、技術進步和對清潔能源的使用

石油消費稅的征收應該具有非常重大的戰略意義，建議政府在制定石油消費稅收調節政策時考慮以下幾個方面：一是在工業(尤其是高油耗工業終端)石油消費的管理方面，要研究根據不同行業的石油消費特點及其合理性，制定不同的技術經濟標準(單耗標準)。比如，根據技術發展的不同階段采用分階段的石油消費“單耗”標準，對超標石油消費可以使用高稅收進行調節，逐步使其達到一定的單耗標準，或者在一定期限內利用稅收手段促進其技術更新。二是政府應出臺新的機動車油耗標準，并對不符合新燃油標準的機動車加重收取石油消費稅，利用這部分稅收鼓勵石油的清潔使用和刺激用油行業的技術進步。三是針對城市的機動車燃油和道路占用狀況，研究如何根據不同類型的交通工具，在綜合考慮其載運能力、平均載客人數、道路空間占用等指標條件下，制定不同的燃油稅收政策。四是為了緩解城市的機動車污染和交通堵塞現象，城市在實施國家有關石油稅收制度的同時，還應制定一些地方性法規。比如，應該對城市(尤其是大城市)規定碳氫化合物的排放標準，并考慮機動車的有效壽命和淘汰年限，適度限制外地機動車進入大城市等因素。

四、適時開征發展循環經濟的新稅種

稅收支持發展循環經濟的重要舉措之一就是開征若干發展循環經濟的新稅種。開征的目的就是要按照循環經濟“3R”原則，用促進資源的循環利用和再利用來發展經濟。

一是開征原生材料稅，目的是為了促進人們少用原生材料，多進行再循環。原生材料主要指第一次投入生產等環節的材料，如原木、棉花等。二是開征環境保護稅。其目的就是為實現特定的環保目標，通過強化納稅人的環保行為，引導企業與個人放棄或收斂破壞環境的生產活動和消費行為；同時籌集環保資金，用于環境與資源的保護，對國家的可持續發展提供資金支持。三是征收填埋和焚燒稅。主要是鼓勵再循環和再利用，比如麥稈的焚燒，既浪費又污染環境，可征稅之。垃圾填埋具有成本低的特點，收取填埋稅使這條最便宜的垃圾處理途徑的成本增加，因而可以使減量和再生利用資源顯示出吸引力。四是建立“綠色關稅”體系。一般講，綠色關稅體系包括出口稅和進口稅，從進口稅收方面，可以從兩方面考慮：一是在合理數量范圍內，對進口國內不能生產的直接用于生產節能產品的設備、環境監測儀器以及環境無害化技術，減征或免征進口關稅和進口環節的增值稅；二是對一些污染嚴重，影響生態環境的進口產品課以進口附加稅或是限制其進口。從出口稅收方面來看，應當考慮根據國家能源政策導向，針對原材料、初級產品、半成品調整出口貨物退稅率。通過降低乃至取消部分資源性產品的退稅率來控制資源性產品的出口。建立綠色關稅的目的，可以有效保護可能用竭的國內資源；改善我國的出口結構，鼓勵高附加值的技術密集型產品出口；提高進口的質量，減少污染產品的進口；建立對外貿易的“綠色壁壘”；增加環境保護資金。

(作者單位：重慶工商大學財政金融學院)