外來務工人員權益保障的缺失與原因分析

外來務工人員一般是指以就業為目的進入城市，與城市用人單位建立勞動關系但不具有城市常住戶口的勞動者，該部分人員主要來自農村。據寧波市公安局統計，截至2008年6月，寧波市現有登記在冊的暫住人口為359.6223萬人，相當于總人口的63.72％。大量外來務工人員的涌入為寧波經濟發展做出了巨大貢獻，但課題組在2008年暑期進行的調查顯示，這部分群體在權益保障方面長期處于缺失狀態。

一、外來務工人員權益保障的缺失表現

(一)勞動強度大。存在就業歧視

《勞動法》第3條明確規定，勞動者享有平等就業和選擇職業的權利。2005年，寧波市下發了《關于加強建設等行業農民工勞動合同管理的通知》，統一了全市建筑企業農民工勞動合同文本。2007年，寧波市又出臺了《關于進一步推進外來務工人員勞動合同制度的通知》，對用人單位的合同簽訂率、管理制度、違規查處等7個方面提出了指導性意見，要求實行勞動用工備案制和就業準入制。

調查顯示，91％的外來務工者認為工作的勞動強度很大。每周工作時間和每天工作時間均與條例有較大距離(表1)。每周工作7天的占最大比例，正常工作5天的僅占20％。每天工作8小時以上的占總人數的72％，8小時及以下的僅占28％，沒有加班工資的概念。而未簽訂勞動合同的占45％，存在就業歧視(表2)。

(二)工資支付情況和實際收入不容樂觀

2002年，寧波市率先建立“工資擔保金制度”，出臺《寧波市三類企業人工工資支付保障辦法》。2007年，頒布《關于進一步完善外來務工人員工資支付保障制度的通知》。2008年，要求外來務工人員正常勞動報酬不得低于當地最低工資標準，用人單位不得以實行計件工資或提高勞動定額來變相壓低外來務工人員工資水平。并對廣大外來務工者開通追薪綠色通道，對職能部門實行工資清欠工作目標考核制度，對企業構建工資支付監控網絡。

調查顯示，73％的外來務工人員基本能按時足量領取工資，但仍有36％的外來務工人員有工資被扣或拖欠的情況，8％的外來務工人員不能按時足量領到工資。根據調查計算，他們的月平均收入為1215元，相比較2004年寧波市流動勞動力的平均月收入1042元，年均增幅僅為5.5％。他們的月平均花費1130元，表面上看收支相抵，但沒有任何儲蓄。對于所取得的收入，只有22％的人能滿足家庭的實際需要，42％的人只能部分滿足，36％的人不能滿足家庭需要。對此，他們中47％的人認為與城里人的生活水平存在大或很大的差距。可見，在甬外來務工人員的付出與回報不成正比。

(三)教育培訓壓力大、機會少、困難多

2000年，寧波市推出“民心計劃”，重點解決外來民工子女的義務教育問題。2004年，寧波市又下發了《關于切實做好進城務工就業農民子女義務教育工作的實施意見》，將進城務工子女納入當地九年義務教育。目前，寧波市已建成了54所民工子弟學校。2007年，共有214026名外來務工人員子女在甬接受義務教育。

問卷顯示，寧波市外來務工子女主要選擇民工子第學校就讀，占總數的50.7％，只有27.5％選擇公辦學校。擇校主要原因是離家近，教學質量高低與否不是首選(表3)。

從表4可知，外來務工子女就學的最大困難是學費太貴和公立學校進不去。而子女在校的關系也不容樂觀：明確受到過歧視的占11.59％，不清楚的占49.28％。

表5顯示，寧波外來務工人員有著強烈的培訓需求，但能參加培訓的機會不多。通過與問卷者的交談，他們認為主要原因是缺少時間和費用。他們中50％的人認為應由用人單位來負責該項工作，22％的人希望政府能提供這項服務。

可見，參照寧波市在1998年底就啟動的外來務工人員的培訓工作，出臺的《寧波市農村和外來務工人員教育實施辦法》和《關于加強和改進外來務工人員就業服務培訓工作的通知》(2007年)，收效甚微。

(四)社會保障執行不力

2007年10月，寧波市在原有基礎上出臺了《寧波市外來務工人員社會保險暫行辦法》。該《暫行辦法》采取一攬子社保的形式，囊括了農民工急需的工傷保險、大病醫療保險、養老保險、失業保險和生育保險，專為外來務工者量身打造了一份復合型“社保套餐”。

而問卷顯示，有1 18人所在工作單位沒有交納任何社會保險，占總數的59％，不確定的14人，占總數的7％。參加的社會保險中參保率最高的是工傷保險，最低的是生育保險。工作地大部分沒有看病的地方(表6)。

與問卷者的交談中得知，參保率不高的主要原因是：一是工作單位的不穩定使他們不想讓自己上繳的那部分現金落空；二是對現行社會保障的制度和政策的不認同，如養老保險無法實現跨區域的費率轉接，對大病醫療存在僥幸心理等。

(五)生活質量相對較低

課題組主要觀測客觀的生活質量，包括居住水平、消費水平、娛樂休閑機會等。居住水平方面：調查顯示，81％的外來務工人員以租賃居住為主，88％的人非單獨居住，主要和家人或老鄉同住。住房面積在10-20平方米的占34％，21-30平方米的占37％，住所的基本生活設施齊全，如自來水、電、三氣、衛生設施和有限電視等，但具備寬帶網絡的只占6％，有座機電話的只占13％。對于居住條件，41％的人表示滿意，32％的人表示無所謂，27％的人表示不滿意，面積窄是主要因素(表7)。問卷中91％的人沒有在寧波買房的打算，主要原因是房價太貴和不打算長期定居。

2007年平均每月總花費1130元，與同年寧波市區居民人均每月消費支出(1160.1元)相當接近。其中，平均居住費用255元，占總支出的22.57％，平均食品支出600元。占總支出的53.1％，遠高于寧波城鎮居民的恩格爾系數(37.0％)。除此之外，穿著、通訊、孩子培養和看病是主要支出項目。可見，在甬外來務工人員的生活質量并沒有與生活成本同步提高。

70％的人工作之余沒有文化娛樂活動，主要原因是缺少時間和條件；有文化娛樂活動的問卷者中，看電視是最主要的內容之一，占90％。其次為讀書、看報。所以，娛樂休閑生活相當單調。

(六)政治權利空白，維權機構虛設

問卷顯示，僅有2％的在甬外來務工人員參加過寧波當地的選舉，大部分人對政治權利無主張權。43％的人在工作和生活中明確表示受到過歧視和不公平對待，29％的人認為社會對他份所從事的工作持輕視或看不起的態度，40％的人對寧波管理制度表示不滿意，35％的人對社會存在不滿意傾向，41％的人認為這種差距是不公平的。

當遇到困難時，他們首先愿意找的人是派出所民警而不是居委會干部，更不是工會。他們中僅有16％的人向當地居委會反映過需要解決的問題。若想借錢，首選是親友，其次是老鄉。顯然，親友和老鄉的關系遠超工會或居委會。

綜上，外來務工人員的權益缺失是不容置疑的現狀，從中國經濟社會歷史的大背景下看這個問題，這是工業化、城市化進程中必然出現的問題，但這種弱勢地位必須加以改變，否則有悖于人性和社會的發展。剖析原因在于：

二、外來務工人員權益缺失的原因分析

(一)根本原因——制度缺陷

我國計劃經濟體制下形成的城鄉二元結構及其觀念時至今日仍未根本改變，這是外來務工人員權益保障缺失的根源。其實，二元社會結構本身無優劣之分，但附加在二元戶籍制度上的城鄉有別的社會保障、福利、勞動就業等一系列的制度設計和安排，將外來務工者與城市居民隔離，導致社會資源在分配和使用上，仍優先考慮城市居民，外來務工者沒有享受到真正的國民待遇。

(二)外部原因

1、法律法規不健全

雖然，我國在法制建設方面已經取得了長足進步，但至今，中國仍沒有一部綜合性的關于外來務工者社會權益保障的全國性專門法律，法規或規章，現行規章制度又呈現眾多不健全。表現一，政策操作性不強。如寧波的地方法規中，“應督促”、“應要求”等軟約束性用語偏多，沒有操作性強的具體程序。表現二，實施機制和監督機制缺位。如《勞動法》中規定“建立勞動關系應當訂立勞動合同”。事實上，對于不簽合同的用人單位，沒有強制約束力。執法失靈和管理監督缺位是勞動保障部門無足夠權威性的深層次原因。

2、資本供給、就業需求與勞動力之間的失衡

用經濟學的均衡原理來解釋弱勢現象的存在，是供給大于需求的結果。在外來務工者中表現為兩方面，一是政府資本供給與外來務工者權益保障需求之間的矛盾。像教育培訓、社會保障這些制度安排在發達國家里主要由政府買單，但中國的政府資本在這一方面是短缺的。如2007年，寧波市地方財政一般預算支出371.0億元，教育、醫療衛生、社會保障和就業四項之和僅占28.81％。(http：//www.nbstats.gov.cn／read／20080214／24434.aspx)外來務工者成為工業化、城市化所需的資金積累的承擔者。二是就業崗位與外來務工者之間的矛盾。如前所述，進城務工者約為1億人，而按勞動保障部勞動科學研究所就目前的就業彈性估計，只有6800-7500萬個就業崗位。可見，我國勞動力的供求矛盾是何等突出，結果只能以犧牲外來務工者的個人權益來實現低成本就業。

3、企業逐利的生存法則

作為經濟活動的主體——企業是趨利的，這是它的生存法則。寧波企業的主要形態是中小民營企業，截至2006年底，共有105157家中小企業，其中規模以上企業8765家，規模以下企業29731家，個體企業66661家。(數據來源：謝永康主編：寧波發展藍皮書。寧波，寧波出版社，2007年3月，P269)這些中小民營企業正處于資本原始積累的初創時期且大多以勞動密集型產品為主，技術含量較低。加之政府長期以來對非國有企業的政策歧視和資本的強勢作用，使企業只能夠也能夠通過降低用工成本來增強企業的競爭力。對此，地方政府因為對GDP的追求也顯現了為資本所有者服務的傾向。

4、社會傳統觀念和慣性思維的剛性

長期以來，人們的思維定勢認為，政府承擔城鎮居民特別是下崗職工社會保障的負擔己夠沉重，無法再承擔這部分人社會保障，或認為他們還有土地可以依靠，無需納入社會保障體系等等，而使整個社會在思想和行動上對外來務工人員予以排斥，形成一種對外來務工人員有失偏頗的社會文化價值氛圍。如職能部門管理理念的錯位、少數城市人的自我優越感等。

5、社會第三部門表現不佳

調查顯示，大部分農民外出務工的途徑主要是通過親戚、朋友介紹的方式(表8)，這在很大程度上導致了外出務工的分散性和盲目性。加之農民工在務工期間很少有加入黨團、工會等正式組織，使之在維權時無真正利益代表者。一方面，工會等組織往往都是體制內單位，受同級黨委、政府的領導，無法站在第三部門的立場提出有價值的意見；另一方面，群眾臨時組織如NGO受經費等各種因素的影響無法正常運作。

(三)內部原因——主體人力資本質量低下

外來務工人員個人的綜合素質低下是其淪為權益保障弱勢群體的重要原因。表現一，文化層次和技術水平低下。問卷顯示，小學程度占28％，初中程度占51％，高中程度占17％，大專程度占4％。加之大部分人沒有經過任何職業教育和培訓，缺乏勞動技能。由此導致法制意識淡泊，維權意識差。表現二，心理歸屬缺位。表9顯示，血緣、地緣為基礎的初級關系網絡是其主要生活紐帶和城市生活的安全來源。但是，這種社會關系網絡的封閉性，阻礙其接觸、吸收新的文化和價值觀念，導致無法融入城市文明的主流文化。所以，主體人力資本質量的低下縮小了外來務工者的生存空間，也使其無法更好地分享社會發展的成果。

從寧波外來務工者的權益保障現狀和原因剖析可見，這是一項復雜的社會系統工程。建議在正確選擇路徑的前提下，首先改善已有的或當前突出的或容易變遷的制度安排，如盡快立法，制定外來務工人員權益保障專門法和程序法；建立建全外來人口信息管理系統；提升勞動保障部門的威信，加強執法管理與監督力度；大力扶持中小企民營企業，多手段擴大資本積累等等，進而構建起長效的外來務工者權益保障機制。

(作者單位：寧波城市職業技術學院)