加強內(nèi)蒙古糧食基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 保障糧食安全的調(diào)研報告

一、加強內(nèi)蒙古糧食基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保障糧食安全的緊迫性

近年來，隨著國家加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持力度和各項惠農(nóng)政策的落實，農(nóng)民的種糧積極性有較大幅度的提高。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善和生產(chǎn)技術(shù)水平的不斷提高，內(nèi)蒙古的糧食產(chǎn)量逐年增加。

2007年自治區(qū)財政廳、糧食局和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行自治區(qū)分行共同確認152家國有糧食購銷企業(yè)為承擔(dān)糧食政策性業(yè)務(wù)載體；目前，國有和國有控股糧食購銷加工企業(yè)承擔(dān)著自治區(qū)糧食安全的主渠道作用，但近5年來國家有關(guān)方面在地方糧食基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面沒有資金投入，自治區(qū)也沒有相應(yīng)的建設(shè)資金，導(dǎo)致糧油倉儲設(shè)施建設(shè)落后，糧油加工逐年萎縮，批發(fā)市場散亂，現(xiàn)代物流發(fā)展緩慢。從現(xiàn)狀看，糧食產(chǎn)量的逐年增加與糧食基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的矛盾十分突出；這一問題若不能得到及時解決，將影響國家以最低價收購糧食這一政策的落實，勢必造成農(nóng)民賣糧難問題的再現(xiàn)，挫傷農(nóng)民的種糧積極性影響自治區(qū)的糧食安全。

從全區(qū)或各盟市的糧食產(chǎn)量、商品糧數(shù)量和統(tǒng)計儲備量總體看似乎是能保障糧食安全，但實際并非如此。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)甚至包括基層政府更多注重的是糧食儲存、流通產(chǎn)生的經(jīng)濟效益(儲糧要求政府付出利息和補貼等巨大的成本)，忽視了其應(yīng)急功能，導(dǎo)致區(qū)級和盟市級的糧油儲備靜態(tài)規(guī)模小，糧油庫分布格局不合理，不能適應(yīng)應(yīng)急需求。在自然災(zāi)害增多和國際、國內(nèi)糧油價格波動頻繁的背景下，各級政府應(yīng)該從滿足應(yīng)急需求的角度出發(fā)對糧食儲備基礎(chǔ)設(shè)施進行重新規(guī)劃、修建。此項工作勢在必行，迫在眉睫。

二、內(nèi)蒙古糧食基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀

(一)糧食倉儲設(shè)施的現(xiàn)狀

我區(qū)在“九五”和“十五”期間，共投入資金21.7億元，對381個糧庫進行了擴容建設(shè)，增加倉容55億斤。全區(qū)糧食倉儲設(shè)施完好倉容由“九五”期末107億斤，增加到“十五”期末的141億斤，增長33％。這些項目建成投入使用后，不僅緩解了糧食倉容不足的矛盾，而且提升了糧食倉儲設(shè)施的科技含量和現(xiàn)代化管理水平，為保障我區(qū)糧食安全和實現(xiàn)宏觀調(diào)控奠定了良好的基礎(chǔ)，發(fā)揮了積極的作用。

(二)糧油加工的現(xiàn)狀

隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立和發(fā)展，我區(qū)的糧油工業(yè)取得了長足的發(fā)展和令人矚目的成就。據(jù)2006年度不完全調(diào)查統(tǒng)計，我區(qū)現(xiàn)有糧油加工企業(yè)338家。“十五”期間，年均主要糧油原糧加工能力為540萬噸，其中：玉米為324.27萬噸，小麥為122.94萬噸，油料為93.1萬噸。

(三)糧食批發(fā)市場的現(xiàn)狀

我區(qū)的糧食批發(fā)市場經(jīng)過幾年的建設(shè)，初步形成以包頭市、呼和浩特市和自治區(qū)金良綜合糧食批發(fā)市場與扎蘭屯大豆、通遼玉米等專業(yè)批發(fā)市場相結(jié)合的市場格局。2005年全區(qū)各級糧食批發(fā)市場39個，交易量在2億斤以上的重點糧食批發(fā)市場7個。進入各級糧食批發(fā)市場交易量達27.1億斤，成交金額達37.53億元，為自治區(qū)的糧食有序流通、保障供給發(fā)揮了積極的作用。

(四)現(xiàn)代糧食物流的現(xiàn)狀

1993年以來建設(shè)的世銀貸款糧食流通項目和1998年以來國債資金建設(shè)國家糧食儲備庫和專項設(shè)施，為我區(qū)發(fā)展現(xiàn)代糧食物流，最終實現(xiàn)糧食流通過程中的“四散”作業(yè)，實現(xiàn)現(xiàn)代糧食物流打下了良好的基礎(chǔ)。2007年8月，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《現(xiàn)代糧食物流發(fā)展規(guī)劃》，2007年12月，自治區(qū)人民政府印發(fā)了《自治區(qū)2007年－2010年現(xiàn)代物流發(fā)展規(guī)劃》，對發(fā)展現(xiàn)代糧食物流提出了要求。

自2007年以來，自治區(qū)東部地區(qū)的呼倫貝爾市海拉爾區(qū)第三糧庫糧食物流中心、通遼國家糧食儲備庫的現(xiàn)代糧食物流項目等建設(shè)項目，正在以自籌資金、財政支持、銀行貸款和國家補助的方式，積極開展現(xiàn)代糧食物流項目建設(shè)，擬投入資金1.5億元，2007年底已經(jīng)完成投資0.45億元。其中，通遼國家糧食儲備庫的現(xiàn)代糧食物流項目在2008年得到國家發(fā)展改革委補助資金300萬元。從目前自治區(qū)糧食物流發(fā)展的實際狀況看，僅處于起步階段。

三、內(nèi)蒙古糧食基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題或隱患

(一)糧食倉儲設(shè)施的問題或隱患

1、由于現(xiàn)在的糧油庫規(guī)劃布局主要沿襲了計劃經(jīng)濟條件下的布局，與現(xiàn)在的糧食生產(chǎn)及市場經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)，導(dǎo)致出現(xiàn)兩類現(xiàn)象：一類是倉儲條件較好的儲備庫有倉容，但承擔(dān)的儲備任務(wù)不夠；另一類是位于旗縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的儲備庫，承擔(dān)著收購、中轉(zhuǎn)的儲備任務(wù)，但多年來一直沒有修繕，破舊不堪，倉容嚴重不足，直接影響了國家以最低價收購糧食，需要盡快修繕或建設(shè)，增加倉容，以保障糧食流通。

2、自2000年以來，國家先后組建中國儲備糧管理總公司和中國華糧物流集團公司，收自治區(qū)大型骨干糧庫16個，倉容28億斤，其中新建倉容16.5億斤，占上收倉容近60％。這些糧庫在基礎(chǔ)設(shè)施、保管條件、機械裝備、信息系統(tǒng)。、自動化程度和管理水平上都是全區(qū)最好的收儲企業(yè)，留給自治區(qū)和盟市級的地儲庫其儲備條件很差。據(jù)2007年度統(tǒng)計顯示，全區(qū)有效倉容141億斤，其中1998年以前建設(shè)各類倉容67億斤，占有效倉容的48％。這些倉房大都為上世紀七八十年代建設(shè)，墻體開裂、屋面漏水、門窗簡陋、地面起沙，年久失修，部分倉庫已需大修或近報廢。

3、糧食倉儲的散裝、散卸、散儲、散運的“四散”作業(yè)和機械化、自動化水平較底，信息化程度不高。

4、保糧設(shè)施配備不足。據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)微機檢測、環(huán)流熏蒸、機械通風(fēng)僅占有效倉容的51％、31％和45.1％。檢化驗設(shè)備數(shù)量2007年比2006年下降了17.6％，影響了糧食的安全儲存。

5、多年來自治區(qū)糧食倉儲設(shè)施建設(shè)主要集中在原糧儲備，成品糧油儲備庫是糧食倉儲設(shè)施建設(shè)中的空白。

6、隨著城市的發(fā)展，城市的占地面積不斷增大，部分原有的糧庫自然被包圍在城市的中間，對儲糧的防火、防盜等方面造成危險；另一方面，糧庫內(nèi)的烘干、運輸?shù)茸鳂I(yè)對周圍也造成環(huán)境影響，引起周圍居民的強烈反應(yīng)，這些糧庫需要盡快退城進郊。

(二)糧油加工的問題或隱患

1、盡管我區(qū)的糧油加工業(yè)取得了較快的發(fā)展，但總體水平還停留在“小、散、差”的層面上，建設(shè)布局、企業(yè)規(guī)模、設(shè)施裝備、科技含量、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品檔次、精深加工、綜合利用等各個方面與先進省市相比存在較大的差距，總體競爭實力仍然較低，全行業(yè)形不成整體優(yōu)勢，造成有效資源浪費，并存在結(jié)構(gòu)上的缺陷。

2、由于歷史的原因，加工企業(yè)按行政區(qū)域重復(fù)建設(shè)，大型糧油加工企業(yè)集團為數(shù)不多。當(dāng)年引進國外設(shè)備新建和進行技術(shù)改造的大型國有糧油加工企業(yè)轉(zhuǎn)制后經(jīng)營困難，效益低下，全行業(yè)加工能力嚴重過剩，開工率較低。

3、糧油加工主食品的工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化滯后，不能滿足城鎮(zhèn)居民對糧油加工產(chǎn)品的營養(yǎng)、快速、精細的增長需求。

4、糧油產(chǎn)品的深度加工和資源利用停留在淺層次、初加工階段，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，自主創(chuàng)新能力不足。

5、自治區(qū)雜糧產(chǎn)量在糧食產(chǎn)量中占有一定的比重，但對雜糧的開發(fā)利用重視不夠，沒有成為糧食經(jīng)濟發(fā)展的有機結(jié)構(gòu)部分。

(三)糧油批發(fā)市場的問題或隱患

1、盡管糧油批發(fā)市場得到了長足的發(fā)展，但與我區(qū)糧食主產(chǎn)區(qū)的地位、與全國糧食主產(chǎn)區(qū)的其它省在糧油批發(fā)交易量、手段、設(shè)施、信息等各方面存在較大的差距。

2、國有糧食購銷企業(yè)主要承擔(dān)中央、自治區(qū)和地方儲備糧管理，經(jīng)營企業(yè)和個體工商戶自行采購糧食、加工轉(zhuǎn)化和市場銷售，企業(yè)之間集約化的資產(chǎn)整合和規(guī)模化的經(jīng)濟合作還未形成。

3、各盟市或各旗縣對本轄區(qū)內(nèi)的糧食交易數(shù)量沒有科學(xué)的估測，且盟市間、旗縣間在批發(fā)市場的建設(shè)方面缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和布局，導(dǎo)致各地糧食批發(fā)市場的重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴重，有場無市的現(xiàn)象為數(shù)不少，市場交易、服務(wù)、信息等設(shè)施不完善。

4、政府對糧食批發(fā)市場的投資和社會資本比重較小，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足。

(四)現(xiàn)代糧食物流的問題或隱患

1、倉儲設(shè)施不能適應(yīng)散糧接卸的需要。目前有效倉容中只有約13.7％是適合糧食散裝散卸的淺圓倉、磚圓倉和地下喇叭倉等倉型，其余86.3％的平房倉等其他倉型不適應(yīng)散糧接收發(fā)放的需要。

2、鐵路資源緊張。糧食物流主要依靠鐵路運輸為主，鐵路車皮緊張，特別是L18型散糧車，請車難已成為影響現(xiàn)代糧食物流業(yè)發(fā)展的“瓶頸”之一。

3、運輸方式落后。全區(qū)90％以上的糧食企業(yè)采用傳統(tǒng)的包糧運輸方式。糧食收購、儲存到中轉(zhuǎn)運輸環(huán)節(jié)，包、散轉(zhuǎn)換，資材耗費大、拋灑損失多、摻混雜質(zhì)情況嚴重。

4、裝卸裝備水平不高。糧食裝卸以傳統(tǒng)方式為主，機械化、自動化和信息化水平不高，散糧裝卸和運輸設(shè)施(備)不足，整體技術(shù)裝備水平落后，各種運輸方式及其銜接配套有待優(yōu)化，物流網(wǎng)絡(luò)有待完善，電子商務(wù)體系幾乎為空白。

5、組織化程度低。糧食物流資源分散，無序流動，經(jīng)營企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、產(chǎn)銷脫節(jié)，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的宏觀力度，難以形成規(guī)模效益。

6、建設(shè)資金不足。糧食屬于微利經(jīng)營行業(yè)，企業(yè)很難籌集資金投入，影響企業(yè)積極性，現(xiàn)代糧食物流發(fā)展緩慢。

四、加強內(nèi)蒙古糧食基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保障糧食安全的建議

(一)各級政府應(yīng)做出科學(xué)、合理的糧食基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃

1、自治區(qū)政府應(yīng)該綜合考慮自然環(huán)境特點、人口分布特點、糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)分布格局等狀況進行自治區(qū)級糧油儲備規(guī)劃布局，西部區(qū)在巴彥淖爾市糧食主產(chǎn)區(qū)設(shè)立自治區(qū)級重點儲備庫，東部區(qū)在呼倫貝爾市、通遼市、興安盟和赤峰市糧食主產(chǎn)區(qū)設(shè)立自治區(qū)級重點儲備庫，在自治區(qū)的2個大城市呼和浩特市和包頭市設(shè)立自治區(qū)級重點成品儲備庫。同樣，盟市和旗縣級政府須根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)的實際狀況進行本級糧油儲備規(guī)劃布局，設(shè)立盟市級、旗縣級重點儲備庫。國儲庫、自治區(qū)級儲備庫、盟市級儲備庫、旗縣級儲備庫的整體布局須科學(xué)、合理，形成一個能滿足應(yīng)急需求和市場流通的儲備布局系統(tǒng)。

各級政府還應(yīng)科學(xué)、合理地選擇儲備糧的存放地址。自治區(qū)級的儲備糧存放時，應(yīng)重點存放于本級政府的重點儲備庫，還應(yīng)該將適當(dāng)比例(經(jīng)科學(xué)測算后獲得)的儲備糧存放于盟市級政府的儲備庫(尤其是鄂爾多斯市、阿拉善盟、烏海市、烏蘭察布市和錫林浩特市)，由其代儲代管，形成比較科學(xué)的、便于調(diào)運的糧食存放分布格局以滿足應(yīng)急需求。

2、糧食加工企業(yè)的布局應(yīng)該置于全區(qū)整體發(fā)展的格局下作規(guī)劃，加工企業(yè)必須進一步整合、提升，向集團化方向發(fā)展；具體加工廠的布局還應(yīng)該考慮與自治區(qū)級、盟市級重點原糧儲備庫相配套建設(shè)，這樣一方面便于應(yīng)急加工原糧，另一方面也便于儲備糧的輪換。針對自治區(qū)雜糧產(chǎn)量逐漸增大的情況，建議在自治區(qū)東部和西部各扶持一個雜糧加工廠。

3、糧油物流中心的布局也必須置于全區(qū)整體發(fā)展格局下作規(guī)劃，避免重復(fù)建設(shè)或有場無市現(xiàn)象的發(fā)生。建議每一個盟市在所轄范圍內(nèi)至少建立一個集糧油收購、批發(fā)、質(zhì)量檢測等復(fù)合功能為一體的、且規(guī)模適當(dāng)?shù)募Z油物流中心。為了適應(yīng)現(xiàn)代糧油物流業(yè)的發(fā)展需求，建議在自治區(qū)東部和西部各需建立一個糧油電子商務(wù)中心。

(二)建議自治區(qū)政府每年設(shè)立專項資金用于糧食基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

本著“一次規(guī)劃、分期實施，逐步完善”的原則，做好至2015年的自治區(qū)糧食基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃；在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，建議自治區(qū)政府從2009年起，每年從財政預(yù)算中設(shè)立專項資金用于糧食基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。專項資金的主要用途如下：

1、修繕儲備設(shè)施，增加糧食儲備，提高儲備質(zhì)量。開展倉房維修改造工程，對全區(qū)不同程度存在維修改造的糧食倉儲企業(yè)進行一次規(guī)劃、分期實施、逐步完善，以確保糧食倉儲基礎(chǔ)設(shè)施的基本完好；加強糧食收購必須的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是建設(shè)和完善庫區(qū)的地坪、罩棚和糧食烘干設(shè)施；加強糧食倉儲企業(yè)散裝、散卸、散儲、散運的“四散”作業(yè)程度，提升機械、自動和信息化水平；完善保糧設(shè)施，提高全區(qū)微機檢測、環(huán)流熏蒸、機械通風(fēng)、檢化驗設(shè)備等保糧設(shè)施比例，實現(xiàn)綠色、安全、高效、實用的生態(tài)儲糧保管技術(shù)的全面應(yīng)用，確保糧食質(zhì)量安全；在糧食主銷區(qū)，建設(shè)糧食成品庫。

2、支持現(xiàn)有糧油加工業(yè)進行結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整，同時通過資源整合、優(yōu)化重組，實現(xiàn)糧油加工業(yè)由小型、分散和低水平向規(guī)模化、集約化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，形成企業(yè)集團，創(chuàng)建龍頭企業(yè)和優(yōu)質(zhì)品牌，提升糧油加工業(yè)的綜合競爭實力；支持發(fā)展綠色和無公害的糧油加工主食品以及中式快餐的集約化生產(chǎn)、配送、連鎖營銷配套工程；支持我區(qū)特色農(nóng)業(yè)優(yōu)勢，進一步開發(fā)雜糧加工的方便食品，全面推進糧油主食品工業(yè)化進程，滿足消費趨向膳食方便化、健康營養(yǎng)化、品種多樣化的需要；支持開發(fā)一批糧油精深加工新產(chǎn)品，使糧食加工向食品加工產(chǎn)品和相關(guān)工業(yè)產(chǎn)品延伸，實現(xiàn)糧食精深加工和綜合開發(fā)后的增值目標。

3、支持糧食批發(fā)交易市場的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升市場的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)功能，大力推進糧食市場信息化和電子商務(wù)應(yīng)用水平。

4、支持散裝、散卸、散運和散儲“四散”作業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高整體技術(shù)裝備水平，優(yōu)化設(shè)施的銜接配套；除對獲得國家資金扶持的現(xiàn)代糧食物流項目重點進行資金補助外，對符合《自治區(qū)現(xiàn)代糧食物流發(fā)展規(guī)劃》的物流節(jié)點項目重點給予資金扶持，引導(dǎo)、鼓勵符合條件的企業(yè)積極發(fā)展現(xiàn)代糧食物流。

(三)理順管理體制和機制，創(chuàng)新管理模式

由于體制不順、機制不活、管理理念陳舊導(dǎo)致很多國有糧油企業(yè)資產(chǎn)閑置，經(jīng)營效益低，浪費了糧食基礎(chǔ)設(shè)施。理順糧食行政管理部門與糧油購銷企業(yè)之間的關(guān)系，保證糧食行政管理部門對國有糧油購銷企業(yè)有一定的調(diào)控權(quán)，以發(fā)揮國有糧油企業(yè)的主渠道作用；可以通過國有資產(chǎn)人股于糧油企業(yè)，通過控股來實現(xiàn)調(diào)控權(quán)。建立現(xiàn)代股份制企業(yè)，可以盤活部分糧油企業(yè)的資產(chǎn)，提高糧食基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率。實踐中要杜絕政企不分和放手不管的兩種極端現(xiàn)象。

(四)探索科學(xué)、有效的投融資機制

從內(nèi)蒙古的糧食基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀看，達到滿足各級政府的應(yīng)急需求還有一定的差距，需要的資金缺口還很大。目前糧食基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源比較單一，糧庫或糧油購銷公司還期望政府的投入，但內(nèi)蒙古各級政府的財政收入規(guī)模還比較小，沒有大包大攬的能力。因此，在實際的工作過程中應(yīng)因地制宜地建立以政府投資為導(dǎo)向，綜合應(yīng)用招商引資、企業(yè)自籌、職工參股、資產(chǎn)重組、資產(chǎn)置換等形式的投融資機制。

建議各級政府設(shè)立糧食基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項基金，資金的管理嚴格按照預(yù)算資金的管理程序進行，資金使用的審批權(quán)歸屬于糧食主管部門和財政部門。為了調(diào)動糧油企業(yè)加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，建議各級政府的資金發(fā)放方式采取以獎代補。此外，為了加強資金的使用效率和規(guī)模效益，須加強各級、各類資金的整合使用工作。

(五)探索糧庫與加工廠、糧油市場聯(lián)合經(jīng)營的共贏機制

糧庫與加工廠、糧油市場的聯(lián)合經(jīng)營可以盤活一些固定資產(chǎn)，提高糧油企業(yè)的經(jīng)營效益，進而減少一些糧食基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)量；原糧庫與加工廠的聯(lián)合(甚至可以試驗將大型加工廠的原料庫建設(shè)為政府儲備糧庫)一方面能為加工廠提供原料，另一方面也便于儲備糧的輪換；成品糧庫與糧油市場聯(lián)合經(jīng)營既可以加快成品糧的輪換更新，也有利于糧油市場的糧源供應(yīng)。建議通過投資、補貼轉(zhuǎn)移、貸款貼息等方式建立雙方的利益聯(lián)動機制，以實現(xiàn)雙方共贏。

(六)積極探索政府儲糧與藏糧于民、藏糧于企的有機結(jié)合模式

從現(xiàn)在儲糧的實際狀況看，儲糧對于政府財政而言是一種負擔(dān)，但對突發(fā)事件的應(yīng)急是有保障的；藏糧于民、藏糧于企的形式可以減少政府對糧食基礎(chǔ)設(shè)施的投資，減輕財政負擔(dān)，但其不足之處是弱化了政府的宏觀調(diào)控能力和應(yīng)急能力。建議各級政府在實踐中積極探索政府儲糧與藏糧于民、藏糧于企的有機結(jié)合模式和有效的調(diào)控機制，逐漸實現(xiàn)以最有效的糧食儲備設(shè)施來保障糧食安全的目標。

(作者單位：1、2、內(nèi)蒙古財政科研所3、內(nèi)蒙古師范大學(xué))