關于內蒙古開征煤炭可持續發展基金的建議

煤炭產業是內蒙古極具資源潛力和開發前景的產業，但在煤炭產業發展中如何避免走過去低效開發的老路，提高內蒙古煤炭資源開發效益和可持續發展水平，除積極推進產業延伸和升級外，通過征收一定比例的調節基金，加強對煤炭產業宏觀調控是重要手段之一。

一、內蒙古開征煤炭可持續發展基金的重要意義

內蒙古地區煤炭資源豐富，煤種齊全，煤質優良，潛在價值巨大。截至到2007年底，全區已探明煤炭儲量6763.4億噸，超過山西省位居全國第1位。2007年原煤產量達到3.5億噸，是2000年的4.8倍，年均增長29.9％。原煤產量占全國比重達到13.9％，較2000年提高了6.65個百分點。但長期以來，在我區煤炭產業發展過程中，存在著資源浪費、生態破壞、環境污染、利益外流等問題。為更好地解決這些問題，應該借鑒山西省的做法，盡快開征煤炭可持續發展基金及相配套的礦山環境治理恢復保證金和轉產發展基金，這對于實現煤炭產業又好又快發展具有重要意義。

(一)有利于改善利益分配格局

我區煤炭產業發展中存在著利益分配關系不合理問題，亟需進行調整與優化。一方面，在過去的計劃經濟體制下，巨大的前期勘探投入一直由政府承擔，目前政府投入仍占主導地位。2003-2007年我區礦產資源勘探投入達92.6億元，其中國家和自治區財政投入為47.1億元，政府投入占50.9％。但一些煤礦的采礦權卻以近乎無償的方式為一些投資者取得。很多私人投資者獲得采礦權后，1年時間內即可收回成本，第2年即可獲得高額利潤。而政府不僅無法收回勘探投入，也無法從煤礦開采收益中提取足夠的資金用于再分配。通過對企業征收煤炭可持續發展基金，可以將煤炭開發的生態成本、安全成本、資源成本、轉產成本等外部成本內在化，使企業承擔一部分外部成本。同時也可以增加政府的資金統籌總量，使政府有更多的資金用于解決因煤炭開采而引起的經濟社會問題。從而實現煤炭成本合理化和建立資源開發綜合補償機制，調節政府、企業和社會利益的分配。

另一方面，我區55％左右的煤炭直接銷往區外，就地加工轉化水平較低，造成煤炭開發利益大量外流。開征煤炭可持續發展基金，將成本轉嫁到區外最終用戶身上，可以實現外在利益向區內轉移，合理調整輸入地和輸出地的利益分配。

(二)有利于提高煤炭資源開發效率

廉價的資源獲取成本往往導致企業缺乏集約高效利用資源的壓力和動力。長期以來我區煤炭資源回采率低和利用層次低等問題一直難以解決，原因就在于企業資源獲取成本過低。2007年我區煤炭回采率僅為45％，低于山西省73％和世界60％-70％的平均水平，眾多小煤礦的回采率則僅為25％左右。根據產能規模按不同調節系數征收可持續發展基金，可以促進煤炭資源的規模化開采，提高行業集中度和煤炭回采率。同時通過煤炭基金使用方向上的調節，可以從縱向上引導我區提高煤炭資源的就地轉化水平，延長煤炭產業鏈條，從橫向上引導培育新型產業和發展接替產業，實現產業延伸、產業多元、產業升級。

(三)有利于增強可持續發展水平

我區煤炭資源富集地區大多分布在大陸性干旱、半干旱氣候帶，植被覆蓋率低，水土流失和土地荒漠化嚴重，生態環境十分脆弱。煤炭開采對環境有著非常大的負面影響。據不完全統計，我區平均每開采萬噸煤炭約塌陷農田0.2公頃，平均每開采1噸原煤需排放2噸污水。

開征煤炭可持續發展基金，可以加大煤炭開采地區的生態環境保護投入力度，促進生態環境的改善。2003-2007年的5年中，我區生態建設總投入214.8億元，其中國家投入191.9億元，地方投入僅為22.9億元。若參照2007年山西省可持續發展基金平均征收15元/噸和生態環保投入50％的標準，按照我區3.5億噸原煤產量和70萬噸的平均單井產能規模計算，可征收煤炭可持續發展基金79億元，其中生態環保投入應達39億元，遠遠超過5年的地方林業建設投入總額。

二、各省區開征煤炭基金的有關情況

為了促進煤炭產業健康、有序發展，各煤炭大省都紛紛出臺了各種名目的煤炭基金。截至2006年，煤炭產量居全國前8位的省區分別是山西、內蒙古、河南、陜西、山東、貴州、黑龍江、四川，其中只有內蒙古、河南、黑龍江3個省區未建立相關類型的基金。具體情況如下：

(一)煤炭基金種類

從現行各地區開征基金的情況看，主要分為兩類：一類是發展基金，如山西的煤炭工業可持續發展基金、山東的省屬重點煤炭企業改革發展專項資金，此外，在1996年，新疆曾征收過鄉鎮煤礦發展基金；另一類為價格調節基金，目前四川、陜西、湖南、重慶、云南、貴州等6個省區出臺了價格調節基金。

(二)基金征收目的

各地區煤炭基金征收辦法都是在參照國家相關政策的基礎上，結合自身煤炭產業發展面臨的主要問題，經充分論證而制定的。如山西省當前面臨的主要是資源枯竭、地區發展轉型及其他社會問題，因此對其境內所有原煤開采企業按照一定標準開征了煤炭可持續發展基金。貴州省作為“西電東送”重要的火力發電基地，曾一度出現煤炭供不應求和煤價持續上漲的局面，在此背景下，為了保證“西電東送”，穩定煤炭價格，從2004年5月對境內所有煤炭生產企業開征了價格調節基金。寧夏為了保護已極為稀缺的太西煤資源，相應開征了太西煤專項保護基金。

(三)基金征收辦法

各地區基金征收的具體執行部門各有不同，多數以稅務部門為主。如山西、陜西、貴州等地區主要由地稅部門統一征收，攀枝花市則由經委負責征收，湖南省是由煤炭企業代收代繳，山東省由企業按規定標準自行提取并安排使用。

從征收標準來看，各地均根據煤炭市場變化和當地實際情況實行動態調整。如山西省煤炭可持續發展基金征收標準規定，各煤種系數具體由山西省政府確定。攀枝花市在2007年9月對，2005年7月確定的標準動態修改為原煤20元/噸，洗精34元/噸，焦炭暫不征收。

(四)基金收益分成

各地區都明確了相應的基金使用主體。除山東省外，主要基金征收地區都實施了省、市和縣(區)或市、縣分成的方法，但具體的比例存在很大差異。山西省基金使用主體主要是省一級，其中省屬大礦企業基金收入80％納入省級收入，其他煤炭開采則按60％的比例納入省級；湖南省基金征收標準規定為35元/噸，其中市州、縣市區按價格調節基金按5元，噸標準留用，其余30元/噸上繳省非稅收入匯繳結算戶。而貴州、陜西和四川攀枝花市則更多考慮市和縣(區)一級，如貴州則按基金收入的20％和50％的比例分別納入市和縣一級，陜西按60％的比例納入市縣一級。同未開征基金前對比，基金的征收在一定程度上增加了相應各級部門的可支配財力。2007年，山西、貴州、陜西、寧夏征收的基金額分別達到103億元、8億元、16億元和1億元，分別占財政總收入的8.6％、1.4％、1.8％和0.7％。

(五)基金使用方向

各地區根據當地煤炭產業發展中存在主要問題，結合地區經濟發展水平和煤炭行業發展形勢制定了相應的基金使用方向。其中煤炭產區環境治理成為各地區基金投入的共同方面，通過加大環境治理，實現產煤區的可持續發展已成為基金調節的重點方向。此外基金的使用也體現了各自特點，如山西省確定基金的50％主要用于跨區域生態治理，剩余的按30％和20％的比例分別用于資源型城市轉型、后續產業培育及采煤引起的其他社會問題；貴州省、陜西和攀枝花等地區基金主要用于平抑煤炭價格，如貴州省按不低于50％的比例用于平抑煤炭市場價格，其他則用于環境治理、經濟結構調整和后續產業培育等方面；湖南省規定基金收入主要獎勵向省內電網統調電廠銷售煤炭的省內企業和對省內煤炭戰略儲備實行補貼；寧夏“太西煤”基金主要用于礦區沉陷區治理補貼、礦區滅火工程補貼、太西煤資源保護和安全生產支出等方面。

(六)基金運行管理

基金管理是一項系統的工作，需要建立相應的管理工作機制。多數地區都成立了由政府牽頭、多部門組成的管理委員會，主要包括發展改革、物價、煤炭、經貿、財政、國土、審計、稅務等有關部門。同時，各地也均出臺了相應的管理辦法，如山西省建立了基金征收聯席會議制度并制定了《煤炭可持續發展基金征收使用管理實施辦法》，陜西省區則成立了煤炭價格調節基金領導小組辦公室并出臺了《陜西省煤炭價格調節基金征收使用管理辦法》。這些機制、辦法從制度方面保證了基金的順利、有序和足額征收，以及基金使用的規范管理。

三、內蒙古開征煤炭基金的建議

(一)抓住當前時機盡快組織開征

2007年國家批準山西全面開征煤炭可持續發展基金，并指出在條件成熟后逐步在全國實施。2008年上半年，物價上漲壓力較大，國家正處于控制通脹的關鍵時期，征收煤炭工業可持續發展基金將會推動煤炭價格的上漲，進而會推動物價的上漲，因此提出建立基金的時機不是很成熟。而11月份CPI回落到2.4％，通脹壓力已經不在。同時，受金融危機影響，在外需下降、內需不足情況下，全國經濟增長速度呈現回落態勢。煤炭作為基礎性行業，需求量大大降低，價格大幅回落，這正是我區推進煤炭資源整合和結構調整的大好時機。因此，目前是開征煤炭可持續發展基金的一個較好時機，我們應緊緊抓住這一時機，積極爭取。

(二)盡快成立工作機構

山西省基金試點申請與實施過程中，從省、市和縣三級都成立了相應的工作機構，建立了完善的職能權責和工作機制。建議我區成立由自治區領導任組長，發改委、財政廳、經貿委、國土資源廳、稅務局等相關部門負責人組成的煤炭工業可持續發展試點工作領導小組，負責組織領導和綜合協調，及時協調解決工作中遇到的有關問題，督促各地區建立和完善相應的協調工作機制，形成全區上下聯動的工作格局。

(三)做好前期調查研究

煤炭可持續發展基金標準和使用方向的確定需要綜合考慮資源、區位等影響因素，并經相關部門和人員充分研究論證。借鑒山西省的做法，我區也要在綜合考慮環境容量、煤炭資源特征和區位等因素的基礎上，根據不同地區的區位條件、煤炭品種、質量、煤田賦存和環境承載能力等情況，結合我區能源發展中長期規劃、市場需求、外運通道建設、煤炭就地加工轉化的需要，依據級差地租和外部成本內部化理論，組織各相關部門和人員成立課題組，研究論證我區的煤炭開采和環境補償問題，提出適合我區煤炭產業可持續發展的基金征收標準和使用辦法。在制定基金征收使用管理辦法過程中，應注意以下幾個方面：

1、多數省區都是按照不同煤種制定基金的征收標準，只有山東省省屬重點煤炭企業改革發展專項資金是按統一標準征收，但其基金性質是企業自提自用，而非由政府統一征收和支配。因此，我區在制定征收標準時應適度考慮煤種的不同，并且依據現實情況進行動態調整。

2、針對我區煤炭資源回采率較低的情況，在征收標準上應體現鼓勵提高資源回采率方面的因素。山西省是根據不同礦井規模制定不同的調節系數，45萬噸以下、45萬噸至90萬噸、90萬噸以上礦井規模調節系數分別為2、1.5和1，規模調節系數明顯有利于大型煤礦的發展。除了這種方式以外，我區也可以根據不同的回采率制定不同的征收調節系數，回采率高的調節系數低，反之，回采率低的調節系數高。

3、從基金的分成比例方面來看，多數省區是按照企業的不同屬地制定不同的分成標準。如山西省，省屬以上大礦繳納的基金按省、市、縣8：1：1的比例實行三級分成，其他煤炭開采企業的基金收入按6：2：2的比例分成。重慶市，市屬國有重點煤礦繳納的煤炭價格調節基金全額納入市財政，區縣(自治縣)屬煤炭生產企業和個人繳納的煤炭價格調節基金按市、區縣(自治縣)7：3的比例分成。我區因為既要考慮到自治區對煤炭產業可持續發展的必要的宏觀調控，也要考慮到地方所承擔的生態環境破壞，因此建議我區煤炭基金的制定也按照企業屬地不同實行不同的自治區、盟市、旗縣區三級分成標準。

(四)積極爭取國家支持

山西省煤炭可持續發展基金的開征，是3年多積極爭取的結果。我區也應堅持求真務實的精神，千方百計地積極爭取國家財政部、國家發改委、國家煤炭工業局、國土資源部、國家環保局等相關部委的支持，推動煤炭可持續發展基金試點盡快在我區展開。

(課題組成員：胡德、趙云平、李靖靖、馮玉龍)