統籌城鄉發展改革的原則及重點

摘要：通過對重慶統籌城鄉發展改革試點工作的實際調研發現，當前的統籌城鄉發展改革試點工作中存在著對改革應該把握的原則還不夠清晰，對改革的認識還存在一些不同層面的誤區以及改革中的工作重點不突出等關鍵和急需解決的問題。本文結合這些實際問題，詳細論述了統籌城鄉發展改革中應把握的原則及應突出的工作重點。

關鍵詞：城鄉統籌 改革發展 原則及重點

2007年6月中央將成都和重慶設為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區。成立改革實驗區1年以來，重慶在各方面做了大量工作，進行了大膽而有益的探索，但實際調研發現由于城鄉統籌發展是一項嶄新的歷史任務，是一項龐大的系統工程。目前還沒有現成的可借鑒的東西，統籌城鄉發展改革試點中還存在著對改革應該把握的原則不夠清晰，對改革的認識存在一些不同層面的誤區以及改革中的工作重點不突出等一系列關鍵和亟需解決的問題。

一、統籌城鄉發展改革試點中遇到及存在的主要問題

(一)經濟發展實力不夠，統籌城鄉發展改革的基礎薄弱

目前重慶大城市帶大農村特征非常顯著，二元經濟結構還比較突出，總體尚處于工業化的中期階段，工業體系以傳統產業為主，大部分行業居于產業鏈、價值鏈的中低端。工業反哺農業的能力不強，鏈接城鄉的產業體系不完善，吸納農村勞動力就業的能力較弱，經濟總量還較低，整體經濟實力不夠雄厚。各級政府的財力不足以完全承擔城鄉統籌改革的所有成本：廣大農民基本上處于溫飽和低質量的小康之間，他們更是無法承擔城鄉統籌制度改革的過高成本。重慶統籌城鄉發展改革的基礎還很薄弱。面臨的突出問題是欠缺相應的經濟基礎和實力。

(二)相應配套政策缺乏，統籌城鄉發展改革的推力有限

改革相應配套政策缺乏主要體現在兩個方面：一是缺乏法規配套。按照市委、市政府“先行先試”的總體要求，改革工作實際落實時，就會遇到如進城農民不愿放棄農村土地使用權等很多具體問題，而這些問題卻沒有相應的法律法規進行規范性的解決，這就需要相關部門迅速出臺一些有利于統籌城鄉改革的法律、法規文件，指導具體工作的開展和實施。二是缺乏資金配套。調查發現很多改革項目的實施最終都涉及到資金問題，且數額巨大，改革的成本較高，而改革中縣級財力不足。上級政府又沒有相應的財政配套，因此改革成本與資金投入不足和財政配套的矛盾就成了制約統籌城鄉改革最突出的矛盾，

(三)現行規章制度陳舊，統籌城鄉發展改革的進程受阻

現行的土地、戶籍等制度對于現今的改革發展已顯得十分陳舊，嚴重阻礙著各項改革工作的推進。集體土地不能轉讓。農村土地閑置、拋荒嚴重，土地規模化經營程度不高。利用效率低下。農村發展中建設用地指標受限等問題十分突出。土地流轉沒有形成固定的工作機制，缺乏相應的配套設施和經費，土地流轉信息不暢，土地流轉保障金的收取、管理和處置機制還不完善。鄉鎮協調、監督機制還不健全，土地流轉仲裁機構還未建立。計劃經濟體制下形成的城鄉分割的戶籍制度阻礙城鄉之間人口、資源、技術的交流。加大了農民進城務工的成本，成為阻礙統籌城鄉發展的重大影響因素。改革發展中各部門間的利益爭奪問題嚴重。

(四)農村教育水平低下，統籌城鄉發展改革的智力不足

農村基礎教育發展緩慢，農村職業教育發展滯后，且缺乏相應的技能培訓機制，使得大量農村剩余勞動力科學文化素質不高，職業技能不強，市場觀念淡薄，改革中“等靠要”思想嚴重。自力更生思想缺乏，對現代農業生產理念不易接受，對農業科技實用技術掌握程度較低，推進不僅使得農村進城務工人員缺少謀生手段，缺乏競爭優勢，只能從事一些簡單的體力活，極大限制了其擇業、就業的渠道和范圍，嚴重阻礙了農民工自身的發展：還直接導致農業耕作方式傳統老化，新技術、新品種推廣緩慢，農村產業結構矛盾突出，效益不高，調整難度大，嚴重制約了農業產業化的發展水平。

(五)理論學習研究滯后，統籌城鄉發展改革的認識不準

調研中發現大多數地區對統籌城鄉發展改革相關理論的學習研究滯后。存在較多認識上的誤區和偏差。對統籌城鄉發展工作缺少系統性的認識。急于求成，沒有長遠的戰略眼光和規劃：農民進城只注重大城市，忽視了廣大縣域城市和中心鎮對農村剩余勞動力的吸收和帶動能力；將統籌城鄉發展理解為城市單方面支持農村，忽視城鄉兩個不同經濟實體之間的優勢互補：將統籌城鄉發展簡單理解為推進農村城市化建設，盲目將農村變為城市，將農村人口變為城市人口，并最終消滅農村，缺乏對城鄉一體化、城鄉統籌發展外延的認識；僅注重硬件設施的建設，搞形象工程、面子工程，忽略科技、教育、文化、制度等軟件建設；統籌城鄉發展中環境破壞、資源浪費嚴重，重經濟發展輕環境保護、資源節約的觀念依然存在。

(六)實際調研分析膚淺，統籌城鄉發展改革的主次不明

改革試點中各試點區縣基本都是將土地流轉、戶籍制度、保障制度、基礎設施、農業產業、農村金融、勞動力轉移等各方面工作一起抓。但由于沒有針對改革進行深層次的調查研究和分析判斷，使得工作的主次不明確，沒有抓住改革工作的關鍵和突破點，改革效果并不理想。調研中發現土地流轉和勞動力轉移是各試點區縣抓的兩項重點工作，一般都有具體的工作指標，比如全年要流轉多少土地，要轉移多少剩余勞動力等。但他們的工作往往就土地流轉抓土地流轉。就勞動力轉移抓勞動力轉移，沒有更加深入地去挖掘促進土地流轉和勞動力轉移的深層次原因，沒有對農民為什么不愿意放棄土地、農民進城的最大顧慮是什么等問題進行詳細的調查研究。

二、統籌城鄉發展改革的工作原則

(一)堅持社會主義根本制度的原則

作為一項“探索城鄉二元結構體制機制、尋找中西部地區新型發展模式”的改革。必須觸及土地、戶籍、保險等一系列制度。要始終堅持社會主義根本制度的原則。積極地對不合時宜的政策、規章、習俗、習慣性做法進行大膽調整和探索。準確把握“重慶城鄉統籌改革”與既往改革以及“上海浦東開發”、“天津濱海新區建設”、“成都城鄉改革”等在改革目標、試點重點和自由空間上的差異性。對轉型時期制度阻礙作先導性探索。大膽觸及制度邊界，對符合生產力標準、有利于激活農村資源的做法積極試點。

(二)堅持依靠市場推動為主的原則

城鄉統籌改革是在我國近30年的改革開放和WTO的時代背景之下進行的，國家“優惠政策”的“邊際空間”趨近于零。必須以科學發展觀為指導，基于廣大中西部地區和農村現實資源條件，遵循內在規律提升發展實力，堅持依靠市場推動為主的原則，促進民間和社會資本參與，重點以“市場資源”為主體依托資源，更多依靠產業發展實現改革的財力保障，綜合運用計劃、行政與法律手段。推動統籌城鄉發展改革進程。不能坐等中央優惠政策和項目資金的惠顧與支持，也不能繼續沿襲政府積極的財政支出增加宏觀經濟有效供給的“凱恩斯療法”。

(三)堅持優勢資源互通互補的原則

堅持城鄉之間優勢資源互補互通的原則，消除阻礙城鄉之間要素自由流通的各種體制性、政策性障礙，破除條塊分割、地區封鎖。打破城鄉壁壘，增強城鄉市場的聯系，促使城鄉資源要素相互流動，通過加大城鄉資源整合和對接力度，充分發揮城鄉雙方的優勢。從城鄉兩個層次統籌考慮產業結構和地域結構，確保城鄉產業發展的互補性，形成既有分工又有聯系，優勢疊加、產業協調的區域綜合經濟體。

(四)堅持城鄉兼顧協調發展的原則

統籌城鄉發展應堅持城鄉兼顧協調發展的原則，以城鄉協調發展為根本出發點，建立統籌兼顧的發展模式，實現以城帶鄉，以工促農，城鄉互補。城鄉互促的城鄉協調發展目標。協調好城鄉產業關系、城鄉資源流動和配置關系、城鄉居民權利義務關系、城鄉社會事業發展關系，最大程度地發揮城鄉優勢，努力縮小城鄉差距、農民與市民的差距，實現城鄉共同進步。

(五)堅持有所為有所不為的原則

統籌城鄉發展改革是社會發展的大課題，涉及面廣，是今后我國社會發展長期需要解決的問題，現階段的改革絕對做不到面面俱到。各地應從本地區實際情況出發，遵循經濟社會發展的一般規律。分清改革的主次輕重，注重改革的原則、方法和策略，堅持有所為有所不為的原則。結合自身優勢，尋求突破點，合理規劃發展，抓住改革亮點，形成發展特色，有計劃、有步驟地逐步推進統籌城鄉發展改革步伐。

三、統籌城鄉發展改革的工作重點

(一)以產業發展為核心，全面促進經濟發展

重慶在今后的改革探索中應充分抓住并利用好川渝合作、內陸開放型經濟建設、全市“一圈兩翼”發展等一系列發展戰略實施的大好歷史機遇和優勢，以科學發展觀為指導，緊緊抓住發展這一主題，不斷推動自身經濟社會的發展進步，提升自身的經濟競爭力，以產業發展為核心，緊緊依靠產業調整和升級來帶動自身經濟的快速發展，不斷提高各產業尤其是農業產業的發展水平，為促進城鄉統籌發展、實現城鄉共同繁榮注入了強大的動力。

(二)以城帶鄉為紐帶，做好城鄉互促發展

國家的宏觀政策應向處于明顯弱勢的農業、農村、農民適當傾斜，加大對農業和農村經濟的支持和保護力度：要制定優惠政策，鼓勵各類人才到農村創業或就業，加大對農業科技和農村管理人才的培養力度：要改變城鄉分割格局，充分發揮城市先進生產力和先進文化的擴散與輻射作用，通過以城帶鄉這一作用紐帶。走上城鄉互促、協調、統籌的發展道路。在經濟發展上，以城市為龍頭，形成城鄉優勢互補、分工合作和一、二、三產業聯動的發展格局；在社會文化發展上，以城市文明帶動農村文明，形成城鄉社區特色鮮明、相得益彰的發展格局。

(三)以體制創新為根本，完善農村金融體系

隨著新農村建設，農村整體經濟環境的變化，以及統籌城鄉發展的不斷深入，必須以體制創新為根本，建立和完善適合統籌城鄉發展的農村金融體系。一是適應農村多層次金融需求。構建功能互補、產權明晰、可持續發展的多層次農村金融機構體系：二是適應農村經濟發展需要，鼓勵多種形式的制度創新、組織創新、產品創新和服務創新，吸收社會資金進人農村，建立適度競爭的農村金融市場體系：三是適應不同層次的農業經濟發展水平，建立多元化、梯度化，融合直接金融和間接金融、傳統金融和現代金融的農村金融制度體系。

(四)以技能培訓為途徑，提高勞動力的素質

統籌城鄉發展要注重長遠，加強農村教育尤其是基礎教育和職業教育的發展。實現城鄉教育的均衡發展，從根本上解決農村勞動力轉移問題。要加大農村職業教育和培訓的力度，以技能培訓為主要途徑，加快提高剩余農民和失地農民的文化素質與就業能力。積極引導農村剩余農民和失地農民參加職業教育和培訓，接受就業指導和職業技術教育，端正就業觀念，了解擇業方法和途徑。要根據企業用工需求和當地產業發展，有針對性地組織培訓，建立定點定向訂單教育培訓制度和區、鄉(鎮)村、企業、教育培訓實體聯合教育培訓基地，鼓勵各類企業吸納農村剩余勞動力。

(五)以改革試驗為契機，改善農村投資環境

以這次改革試驗為契機，用新的思想觀念、思維方式和行為方式加快推進農村基礎設施建設，努力改善農村投資環境。一是做好農村基礎設施建設規劃，加強農業綜合生產能力建設，大力發展現代農業，促進農業穩定增產和農民持續增收。二是著力改善農村生產生活條件，進一步加大農村飲水、公路和電力等基礎設施建設，加強生態環境整治，改善人居環境。三是加快農村社會事業發展，繼續支持農村科教文衛設施建設，提高農民綜合素質。四是加強農村基礎設施建設監管，特別防止出現重復建設、投資浪費、甚至違背農民意愿等問題。

(六)以市場發展為導向，完善縣域城鎮體系

各區縣要立足自身，打破各種發展瓶頸，在加快縣城建設、提高縣城承載能力、增強對農村輻射帶動功能的同時，以市場發展為導向，合理配置小城鎮建設資源。重點加快小城鎮，特別是中心鎮的建設步伐，完善小城鎮的投融資、用地、戶籍、購房、發展二三產業等相關政策。發揮中心鎮在統籌城鄉發展過程中高度集聚人口、承接產業轉移、服務農村區域、促進縣域經濟的重要作用，積極引導農民根據自己的經濟和就業能力，有梯度地往縣城和中心鎮轉移。

(七)以理論研究為重點，深化對改革的認識

以理論研究為重點，深化對統籌城鄉發展改革的學習和認識。一方面要從強化干部綜合素質和轉變干部思想觀念人手，以提高學習能力、實踐能力、創新能力為重點，加大對知識更新和相關能力的培訓，幫助干部樹立科學的發展觀和正確的政績觀，提升科學技術、市場經濟、法律、公共管理等業務知識水平：另一方面要尋求實力雄厚的專家隊伍參與到改革的一系列制度、措施、機制的研究和制定過程中，認真總結各項實踐工作，進行理論提升，形成統籌城鄉發展的系統理論，為地方政府提供智力支持，指導改革的不斷推進。

(八)以城鄉統籌為目標，創新各種機制體制

充分認識機制、體制的改革和創新在推動城鄉統籌發展中的重要作用。以實現城鄉統籌發展為最高目標，在完善和深化改革的實踐中尋求體制機制方面有新的突破，針對經濟社會發展各種機制體制存在的問題和弊端，不斷建立健全與統籌城鄉發展密切相關，有利于促進城鄉經濟社會統籌發展的土地制度、戶籍制度、社會保障制度、公共服務制度等一系列制度體系，從機制體制上真正解決城鄉統籌發展問題，