構建民族地區公共財政框架的若干思考

構建公共財政基本框架是我國經濟運行體制轉型中財政制度創新和管理創新的必然要求，是建立和完善社會主義市場經濟體制的重要標志。在少數民族聚居的地區構建公共財政框架，由于特殊的經濟和社會特點，較一般地區有更大的困難和挑戰性。同時，公共財政框架的建立，也為民族地區經濟振興提供了發揮后發優勢的機遇，對全國經濟的均衡協調發展具有重要的意義。

一、民族地區公共財政框架的基本狀況

構建公共財政框架必須充分考慮自身經濟發展狀態。民族地區目前普遍存在經濟質量不高的問題，主要表現在：

(1)三次產業結構不夠合理，農牧業比重高，二、三產業落后。三次產業占GDP中的構成和比重明顯失調。(2)企業競爭力不強。民族地區的企業仍表現為技術水平低，產品深加工不夠，經濟效益不高，缺乏市場競爭優勢。(3)市場發育程度低。民族地區因其地理、歷史等原因。市場發育較為遲緩，尤其是生產要素市場發育的不健全，使市場競爭機制和價格形成機制在促進生產要素合理流動，資源優化配置，引導結構調整方面的作用受到限制。(4)投資環境差。民族地區所處的地理位置大多為邊、山、窮地區，自然環境惡劣，公共經濟投入欠賬多，基礎設施相對落后。(5)財政收支矛盾突出。由于地方稅收體系不完善，無主體稅種、無稅收立法權、無發債權，再加上民族地區支柱財源少、中央轉移支付數額小、規費沒納入預算管理，因此，民族地區財政收入總量小，可用財力更少，很多地方是典型的“吃飯財政”。(6)人員素質低。民族地區特別是經濟欠發達的民族地區普遍存在人才數量少，人才結構和分布不合理，外流嚴重。而現有人才。浮在行政事業單位的多，沉到基層、企業的少；了解一般性知識的多，掌握專門技術的少。

二、構建民族地區公共財政框架的基本思路

(一)科學構建民族地區公共財政支出體系

1 科學確定民族地區社會共同需要和公共支出范圍

確定民族地區的公共支出方向應充分分析區情，考慮地方特點。民蕨地區公共支出的范圍一般由以下幾部分構成。第一，保障政權建設的支出。民族地區尤其要強調政權的穩定運轉。但政權的運轉，也存在成本問題、效益問題，需要公共財政在精簡高效的前提下予以充分保障。第二，提供社會服務機構運行的經費。社會服務機構分為兩類：一類是公益性事業，如基礎教育、圖書館、博物館、文物保護、基礎科研等，財政應保證資金供應：另一類是半公益、半經營性事業單位，其創造的成果具有社會共同需要和私人需要的雙重性，財政應采取定額或定向補助方式供應資金，其余由單位依法合理組織其收入。第三，保障基礎產業發展和基礎設施建設的支出。如公路、橋梁、鐵路、電力、自來水、煤氣、公交、市政、環保、農業水利工程等。這些基礎設施建設和公共工程大部分屬于半公益、半經營項目，建設周期長，投入高，雖有一定的市場化程度，但一般不能足額收費，應由財政核撥部分經費，經營單位依法組織部分收入。第四，提供社會保障的支出。這是長期以來政府缺位的主要領域，必須從根本上加以扭轉。第五，保障少數民族特殊需要的支出。民族地區由于民族特點而形成特殊的公共文化需求，保護民族文化，發展民族事業，實現民族平等，促進各民族共同發展和共同繁榮需要財力支撐，但由于其特殊性，市場難以提供或難以充分提供，屬于平衡失靈的領域，必須由政府負擔。第六，政府提供公共服務所必需的政策性開支。這類支出基本是專一性支出，如各種返還、補貼、補助等，用于平衡區域差異和進行產業結構調整，是政府宏觀調控的主要財力支出。

2 合理確定公共支出規模

在公共財政框架下，地方支出規模要受三方面因素影響。第一，保證地方公共財政職能的履行和地方社會共同需要的滿足，是確定地方財政支出規模的基本依據。第二，公共支出規模要受公共收入規模的制約。第三，要考慮地方政治、經濟和社會因素的影響。從民族地區發展的歷史及現狀上看，地方所能提供的財力一直不能很好地滿足公共需求，同時民族地區公共支出需求又高于一般地區。實行分稅制以來，民族地區公共支出占地方GDP的比重一直高于10％的全國平均水平。民族地區的公共支出中，包括大部分中央的體制補助、轉移支付等收入，但尚不能滿足各項支出需要，基層財政尤其困難。在公共支出規模下，民族地區財政支出控制在GDP的15％～17％左右，兼顧了需要與可能的矛盾關系，是較為符合實際的。

3 優化公共支出結構

優化公共支出結構。就是要合理、有效地分配財政資金，合理滿足多層次、多樣化的社會共同需要。按照地方財政支出職能，公共支出分為經濟建設支出、社會服務支出、行政管理支出。在支出種類中，行政管理支出應當逐步減少，社會服務性支出的比重應當逐步上升。在經濟性支出中，基礎設施投資應逐步提高；在社會服務性支出中，用于科技、教育、文化、衛生、社會保障、環境保護等支出應當逐步提高。這樣的結構既體現了民族地區財政的公共性，又體現了民族地區財政的發展性，應是較為適宜的。

4 強化公共支出的實際效能評價

評價公共支出效能，必須考察政府財力在社會資源中所占的比重是否合理。必須考察政府財力的運用是否有效。公共支出規模占GDP的比重過低，難以保證公共支出的有效性：支出結構不合理，就意味著政府對公共資源的配置不能滿足多樣化的社會公共需要，公共支出的效能也是低下的。評價支出的實際效能是對公共財政的起碼要求。必須建立公共財政支出的全面效益效能評價機制，把追蹤問效放到重要的位置，建立效益效能財政。

(二)建立可靠的民族地區公共財政收入體系

1 穩定公共收入來源

民族地區公共收入的來源主要有稅收、規費、公債和國有資產收益。稅收具有固定性、無償性和強制性的特征，憑借國家政治權力依法征稅且不需償還，收入來源穩定。通過稅法固定征稅對象、課稅數量及征收方式，有助于實現公平和效率，具有其它財政收入無可比擬的優勢。

2 收入規模適度

一個國家或地區綜合實力的強弱直接影響財政收入占GDP比重的大小，決定了一個國家或地區財政職能的發揮程度。因此，地方財政收入規模必須與地方國民經濟發展水平相適應，保證地方財政職能的履行，滿足地方社會共同需要。既要滿足維持性支出，如國家機器運轉、科學教育等的支出需要，又要為經濟建設服務。民族地區生產力一般較為落后，GDP的財政貢獻率較低，公共需求又有更多的特殊要求，土地直接財政收入占GDP的比重大致在10％較為適宜。

3 堅持公共收入的公平和效率原則

就民族地區而言，促進發展是目前最迫切的需要，是解決一切矛盾的根本，穩定是第一位的，因此必須注重公平，在注重公平的基礎上堅持效率優先，盡快縮短民族地區與發達地區之間的差距，以效率促進公平。

(三)建立規范、透明、有效的公共財政管理體系

構建規范的公共財政運行機制的一個重要前提是在理財上實現規范化和法治化，建立科學規范，便于公眾監督的公共理財體系是當務之急。為此，當前需做好以下幾個方面的工作：

1 健全財政法制

市場經濟是法制經濟。民族地區一方面要根據自身實際完善與《預算法》、《會計法》、《轉移支付法》、《政府采購法》等法律相對應的地方性實施條例、辦法等：另一方面要強化財政法規的權威性和嚴肅性，使各項財政事務都能依法進行，做到“有法必依”，“違法必究”。

2 規范財政體制

我國分稅制改革初步劃分了中央與地方各級政府之間的財政分配關系，明確了中央和自治區級政府事權和財權的界限，從收支兩方面界定了中央與地方的權利和責任，也為財政管理提供了空間和依據。在自治區以下要繼續大力推進分稅制改革，完善轉移支付制度，規范各級政府的財政分配關系，建立一整套科學規范的管理制度，保證公共財政管理的有效實施。

3 優化管理方法

科學的管理方法體現在收入、支出、預算、監督各個方面，其中預算編制方法的改革是管理創新的核心。要努力尋求預算編制的科學方法，杜絕編制過程中的人為因素，提高預算的準備度，加強預算的透明度，強化預算的約束力。此外，收入方面要著重體現規范，支出方面要著重體現效益。監督方面要著重體現執法到位。在管理手段上，不僅要用行政手段，還要有經濟手段、法律手段，通過綜合運用各種管理手段，全面提高管理水平和效率。

(四)完善公共財政政策體系

財政政策是一個國家、一個地區宏觀調控體系的重要組成部分。公共財政發揮穩定職能、公平分配職能，本身就是宏觀調控的結果。民族地區與其它地區一樣需要通過公共財政政策調控經濟，在效率與公平、發展與穩定當中尋求平衡。

1 確定政策制定權限和調控手段

財政政策工具主要包括稅收、購買性支出、轉移性支出、公債和預算。稅收既是組織收入的基本手段，又是調節經濟的重要工具：購買性支出和轉移性支出是進行需求管理的有效手段。所以稅收、購買性支出和轉移性支出是完全可以作為自治區一級地方政府的財政政策工具的。當經濟過冷時，通過減收增支刺激經濟復蘇。在這一過程中，要用到公債和預算手段。特別是自治區一級政府，掌握這些調控工具還是十分必要的。但宏觀調控權限要嚴格謹慎向下一級延伸，避免出現無序調控的混亂局面，違背宏觀調控的初衷。

2 建立符合民族地區特點的公共財政政策體系

給民族地區較為寬松的政策權限，包括一定的稅收立法權和較為廣泛的稅收管理權，以及財政支出、財政體制及預算管理方面的調整權限，比如允許自治區級財政做一定比例的赤字預算等等。其次，提高民族地區財政實力。宏觀調控能力的強弱在很大程度上取決于地方財政實力的強弱。提高地方財政實力，關鍵在于壯大地方經濟，培植財源，并逐步提高地方財政收入占GDP比重。再次，中央政府要加大對民族地區一般性財政轉移支付的力度，以擴充地方財力。

3 調控方式的選擇

相機抉擇的調控方式是較為符合民族地區特點的選擇。相機抉擇的調控方式是指政府在對經濟運行中的個體情況做出分析判斷后，有針對性地選擇不同的公共政策工具，以達到預期政策目標的調控方式。政府可以根據實際情況的變化做出及時調整。但由于相機抉擇調控方式存在觀察與決策之間的時滯，對決策者的要求比較高，依賴于對信息加工、分析和判斷的能力。不斷提高財政工作者素質，是實現這一目標的客觀要求。此外，財政政策也要注意與貨幣政策、產業政策等其它宏觀調控政策的協調，通過綜合作用實際靈活調控的目的。