關于在高校實行績效預算管理的探討

[摘 要] 預算管理是高校財務管理的核心內容，其質量的好壞直接決定著高校財務管理的狀況。由于目前我國高校實施的預算管理體制普遍存在著“重投入，輕產出”的特點，造成了高校預算編制粗糙、預算控制不強、執行效果不理想等問題。本文通過論述實行績效預算管理的必要性及前提條件，對高校實行績效預算管理提出了初步的改革設想。

[關鍵詞] 高校;財務預算;績效管理

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2009 . 20 . 014

[中圖分類號]F275[文獻標識碼]A[文章編號]1673 - 0194(2009)20 - 0033- 03

一、 高校實行績效預算管理的宏觀背景

對于績效的研究，原來主要應用于工業組織中，其研究主要集中于角色、工具、組織與職務背景、評估過程和評估結果等幾個方面。人們并不重視工作績效的內涵。1993年，坎貝爾等人提出績效理論，認為績效不是活動的結果，而是活動本身，是人們實際做的并且可以觀察到的行為。1949年美國在世界上首先大規模采用績效預算編制方式。1951年美國政府通過預算賬戶和敘述式計劃與業績報表將計劃和活動清單納入預算。1993年，美國通過的《美國政府績效與成果法案》要求每個支出機構都必須制訂詳細的績效計劃，并將這些計劃與業務活動和預算程序連接起來。近年來，為了提高教育資金的使用效率，美國政府在對高校的撥款預算上實行了一系列的改革和創新，他們針對現有預算模式的特點和局限性，使用兩種以上的預算方法來適應多元化的資源配置目標，更加強調高校的績效，使整個預算更具有科學性和可操作性。同時，美國高校十分重視教育經費收支的全面預算管理，將財務預算工作視為與學校事業規劃發展同等重要。英國政府也于 1997年頒布了《支出綜合審查》，要求政府部門每年與財政部簽訂《公共服務協議》，確定績效目標，進行年度的績效評價，向議會提交《秋季績效評價報告》。澳大利亞于 1997-1998財政年度開始推行以公共支出績效評價為核心的績效預算改革，將權責發生制引入預算管理，實現了從收付實現制向權責發生制的會計制度的變革。1954年菲律賓政府開始績效預算編制實驗，在財政年度內，12家政府部門采用了績效預算模型，放棄了詳細的預算分項，支出按照計劃和項目大類列入預算。而我國從 2001年開始在湖北進行了支出績效評價工作小規模試點。2002年，又在河北、湖南、福建等省進行小規模試點，湖北省在全省范圍內進行了擴大試點。通過這些試點，摸索了一些經驗，取得了初步成效。2005 年財政部出臺了 《中央部門預算支出績效考評管理辦法》，試行預算支出的績效考評。文件中明確規定了績效考評主體、對象、程序等。2006年教育部在布置“一上”預算時傳達了財政部樓繼偉副部長的講話，講話中說，要逐步推進和規范中央部門預算支出的績效考評工作，切實推進試點工作，要求加大宣傳力度，樹立“重產出而不是投入”的績效管理理念，營造“講績效、重績效”的社會風氣。探索建立適合我國國情的、既定性又定量的部門預算支出績效評價體系是我國預算管理的重要任務。因此， 我們可以認為績效預算是結果導向型或產出型預算，它是一種效益預算。績效預算在目前在我國尚處于試行階段， 在高校內部推行過程中還存在著這樣或那樣的問題，探討績效管理在高校財務預算中的實施，一直以來是理論界與實務界關注的焦點，也是本文研究的主要內容 。

二、 實行績效預算管理的必要性

(一)實行績效預算，有利于提高預算資源的配置效率

隨著高等教育管理體制改革的深化和高等學校面向社會獨立辦學局面的形成，高校的財務預算管理暴露出很多弊端，最為明顯的就是高校預算制度缺少績效信息，未能建立激勵機制與責任機制，使得預算未能發揮其應有的作用，降低了預算資源的配置效率，使大量的資源長期滯留在低效益的地方，而不能適時轉移到更有價值的地方，使得高校財務預算管理越來越不能適應時代發展的需要。

(二)實行績效預算，有利于高校戰略目標的實現

戰略性問題對一個高校而言是其未來發展的導向問題，而戰略導向與高校的整個資源是相聯系的，它涉及高校有多少資源，資源應該投向哪些領域，如何投放等方面的問題。績效預算作為高校未來的一種規劃，它的主要內容就是對高校資源的組織、使用做出合理安排。

(三)實行績效預算，有利于合理控制財務風險

自高校在政府宏觀調控、市場微觀引導、社會廣泛參與的體制下運行以來，高校就成了獨立的市場主體，是以投資效益最大化為主要目標的，在取得較大的經濟效益和社會效益的同時，也面臨著諸多風險。其中對高校影響最大的是財務風險，如高校舉債風險，因為負債的資金不是收入，負債首先要考慮償還的問題，權衡得失，關鍵在于舉債規模應適度，負債的規模以不影響高校正常教學科研及維持費用的開支，不影響高校的正常發展為宜。因此實行績效預算，就可以考核和評價高校的財務發展潛力，衡量高校在負債和風險承受方面的能力，在真實、可靠核算的基礎上對高校的財務運行邊界進行預報，從而降低和防范財務風險。

三、 實行績效預算管理的前提條件

(一)將基建會計納入事業單位會計入賬，全方位編制財務預算

目前高校基建項目的會計核算游離于整個高校會計核算體系之外，高校預算管理沒有包括高額的基建資金收支，在預算支出安排中，未能足額反映基建投資所需資金，使整個高校的資金收支缺乏統一籌劃和控制，這不利于全面監督高校的資金使用情況。為此，必須將基建賬和事業賬合二為一。在編制預算時必須將基建資金收支納入整個高校預算，全面考慮所有資金來源及資金需求狀況。據此安排資金支出，有利于全面、完整地反映資金的籌集和使用情況。

(二)采用科學的預算編制方法

目前高校常用的預算編制方法是增量預算法，這種預算方法比較粗放，是在假定上年度的經濟業務活動在預算年度仍會發生的基礎上，根據財力狀況， 增加相關的變動因素如物價上漲因素、工資增長因素等。這種方法簡便、易操作，但透明度差，滋長了預算分配中的平均主義，不利于調動部門增收節支的積極性，也不符合公平效率原則。基于這種狀況我們認為，高校的預算編制宜采用以零基預算為主、以滾動預算為輔的預算編制方法。

1. 零基預算

20世紀80年代以來，零基預算方法在世界各國獲得廣泛應用。零基預算是指在每個預算年度開始時，將所有還在進行的管理活動都看作重新開始，即以零為基礎。根據確定的目標，重新審查每項活動對實現確定目標的意義和效果，并在成本-效益分析的基礎上，重新排出各項管理活動的優先次序。資金和其他資源的分配，均是按重新排出的先后次序而定。零基預算能切實做到將有限的經費用在最需要的地方，能壓縮經費開支，提高經費的使用效益。

2. 滾動預算

滾動預算是指預算在執行過程中自動延伸， 使預算期永遠保持在一年。這種動態預算采用“長計劃、短安排”的辦法， 可以彌補年度預算的缺陷并能根據當前預算的執行情況及時進行調整和修正， 使預算更加切合實際， 進而實現整體支出結構的優化。涉及高校發展的重大項目和學校發展的中、長期計劃， 均可采用此種方法編制預算。

(三)對現行預算會計制度的修改

1. 以權責發生制作為會計核算的基礎

以績效為導向的管理方式，要求正確確認和計量事業活動的產出和成本，只有在高校會計核算中引入權責發生制原則，增強投入產出的預算管理理念，才能做到收入與支出的配比，從而增強部門預算編制的科學性，提高資金的利用效益。

2. 對固定資產計提折舊

現行的高等學校會計制度，對固定資產不計提折舊，按原值入賬。把“固定基金”科目劃在凈資產類，所謂凈資產，是指所有者在資產中享有的經濟利益，其金額為資產減去負債后的余額。所以，“固定基金”科目反映的應是固定資產的實際價值(即凈值)，它將隨固定資產實際價值的變化而進行增減。但由于不計提折舊，固定資產的賬面價值與凈值，隨使用時間的推移相差會越來越大，使資產負債表中的凈資產，不能代表學校的凈資產存量。致使高校的“凈資產”信息嚴重失真，易對會計報表使用者產生誤導。因此，為了真實地進行會計核算，高校就應該采取一定的方法，以一定的折舊率對固定資產計提折舊。例如:對房屋、家具等一般固定資產可按使用年限采用直線折舊法計提折舊，對一些更新比較快的教學、科研設備可采用加速折舊法計提折舊。

四、 高校績效預算管理體系的構建設想

(一)確定績效考核評價的領導組織機構

高校財務部門是制定預算政策和分配預算資金的職能部門，是學院資金管理和監督主體，但由于財務部門本身的局限性，以及預算資金涉及教學、科研、后勤等各個方面的特殊性，必須建立以主管財務院長為組長，教務、科研、后勤、財務、審計等部門處長為成員的經費績效考核評價小組，以提高評價結果的權威性，建立預算計劃、決策、管理的監督和制約機制，實現績效考核工作制度化、規范化、法制化。

(二) 建立科學的績效預算考核指標體系

績效預算考核要從經濟效益、社會效益和項目投資評價3方面考慮，績效指標的設定應遵循科學性、可比性、可行性、重要性等原則。由于學校內部機構設置和支出功能的多元性，高校績效考核體系呈現多層次，多因素立體結構，從經費支出用途及功能上分為項目支出績效體系和部門支出績效體系。

項目支出績效考核指標設定:針對基本建設、實驗室建設、學科建設、隊伍建設、基礎設施改造等項目，設立基本建設計劃完成率，實驗室設備利用率，國家重點學科、一級學科、二級學科增長率，博士生、碩士生、教授、副教授、青年教師人數各占教師總數的比例等社會效益指標。以“成本收益率”為宗旨，設立考核項目投入使用增加的收入或節約的成本的經濟效益指標，以及評價項目的工程技術、施工效率和施工質量的項目投資評價指標。

部門支出績效評價指標設定:針對教學單位、行政管理單位、教學輔助單位、后勤單位的不同，設立實驗課開出率、生均實驗課時、生均培養成本、生均后勤支出、生均圖書經費支出、生均行政管理支出總量增長率，消費支出與業務支出結構指標，設備運營成本指標等經濟指標，設立學生考試合格率、師生比、工作效率、職工結構、校園案件率、師生滿意程度等社會效益指標。

(三)建立績效預算獎懲機制

一方面，對積極增收節支、將相關收入納入學校預算管理、預算執行情況良好的部門的負責人及普通教工在年終考核時加分，并在職務提升、職稱評定時優先考慮，給予一定的精神和物質上的獎勵;另一方面，對有隱匿收入等違背預算管理規定或預算執行情況差的部門進行一定的制裁。通過考核與獎懲的結合，維護高校預算的嚴肅性和有效性，充分調動學院內部各方面預算管理的積極性，更好地做好高校預算管理工作。如可以采用“3A”信用等級制度，來評估高校各院系的預算執行情況。執行預算情況可以分為3種情況:良好、合格、不合格，分別用“AAA、AA、A”來表示。對不同的等級采取不同的措施，真正貫徹獎優罰劣制度。

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