老信訪工作者:政策上的問題用政策解決

茆玉書，自上個世紀80年代中期從事信訪工作，1994年11月主持上海市信訪辦的工作，《上海市信訪條例》就是由他組織起草的。這位從事信訪工作15年的老信訪工作者說:“信訪工作一定要做深做細，依法辦事，涉及到政策上的問題要按政策規定來解決。”

1992年，是上海信訪工作的一個轉折

檢察風云:請您大概介紹一下從事信訪工作期間上海市信訪的情況。

茆玉書:我覺得信訪大量增加、處理難度不斷增大是從1992年下半年開始。當時上海的城市動拆遷開始了，1993年前后，又企業改制，城郊的征用土地也陸續開始了，群體上訪特別是集體上訪開始增加。十幾個人、幾十個人，甚至一兩百人來上訪。集體上訪疾風暴雨式的增加，市信訪辦一天24小時接待，每天應對的上訪都是幾批、十幾批，有時候甚至二十多批，這時信訪接待的壓力是非常大的。工作量增加還是次要的，關鍵是這些問題的處理難度大，以前沒有這一方面的先例。

后來在實踐中逐漸總結摸索，積累了一些處理集體上訪的方法，情況慢慢有所好轉。到2000年，上海的信訪形勢總體上比較正常。一方面沒有發生任何事件;另一方面到北京中央機關的上訪很少。當時市委、市政府提出上海要控制進京上訪，不給中央機關添麻煩，上海各級領導積極響應，努力工作，基本上控制了越級進京上訪的趨勢，上海當時進京上訪在全國各省市區中都是排在后三位。

檢察風云:那么您認為解決這些問題的關鍵是什么呢?

茆玉書:解決問題的關鍵是依法辦事，涉及法律的問題一定要依法解決，涉及政策上的問題要按照政策的規定去做。比如說，動遷居民遷入新居，公建配套設施沒有跟上，醫療、教育、交通及水電煤氣等都沒有跟上，群眾遷入新居后生活有困難，必然來找政府反映。我們深入了解情況后，把這個問題及時反映給市政府，市政府就發出文件，強調凡是動遷居民的居住小區，如果配套設施沒有到位，一律不可以將居民動遷去居住。由于市政府的政策到位，有關這一方面的上訪就自然減少了。

現在有一種說法，我們的政策是優惠的，是上訪群眾要求過高，我們有什么辦法?比如說動遷引起的上訪，動遷部門會和我們說，我們的政策是很優惠的，是居民群眾要求過高，所以他們上訪。假如我們認定你的動遷政策很優惠，這就能說你沒有責任了嗎，就算你完成任務了嗎?你們的職責除了要把這些政策落實到位，還要把這些政策向群眾解釋清楚，要做通群眾的工作。這兩項工作同樣重要，如果群眾想不通就不管了，他們必然要上訪，而且要超級上訪，那么這個職能部門就不是負責任的部門。

基層職能部門的推諉扯皮是信訪量增加和越級上訪的根本原因

檢察風云:現在很多地方的信訪工作在做一些積極的探索，比如說，沈陽市實行信訪新政，開辦了信訪大廳，集中職權，集中調處，以解決問題為中心。您對此怎么看呢?

茆玉書:信訪問題的化解面臨的一個最大難點就是各個職能部門的推諉扯皮，不為群眾辦實事。這是信訪量增加和越級上訪的根本原因。如果我們真的能夠貫徹“分級負責，歸口辦理”的原則，問題就能解決在基層和職能部門，信訪量就不會增加。很多問題是在基層沒有得到解決，群眾才會越級上訪，甚至到北京中央機關去上訪。沈陽市的這種做法就是將職能部門集中到一起，實行“一堂式辦公”，能夠當場解決問題，減少群眾往返奔波，這是利民益民的好措施，應該學習和借鑒。

檢察風云:信訪部門在信訪工作中能有多大的權力呢?

茆玉書:在這里我要解釋一個概念:信訪工作是領導的工作，而不是信訪部門的工作。信訪部門是代表領導接待和處理群眾的信訪，他們在接待和處理群眾信訪的過程中，將群眾反映的情況及時整理后報告給政府。各級領導就會提出處理意見，信訪部門有了這個“尚方寶劍”，就可以和有關職能部門協商，共同研究解決的辦法。當然，不能簡單地把信訪工作理解為一種傳遞，如果這樣就低估了信訪工作的職能。他主要是代表黨委和政府去把問題搞清楚，落實到有關職能部門去解決。當然，這套程序也蠻難做的。

信訪終止制度針對的是極少數信訪者

檢察風云:今年8月，中辦、國辦轉發《中央政法委員會關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》，從中央層面提出了建立涉法涉訴信訪終結制度，引起一些人的質疑，您怎么看待這個問題?

茆玉書:我認為，這一條主要是針對那些長期以來不停地到各級黨政機關上訪的人而言的。《意見》中說的信訪終結，是指有些上訪群眾反映的問題經各級職能部門處理后，來訪人對處理不服，繼續上訪。經各級職能部門綜合審查后認為繼續上訪是沒有道理的，因此對上訪反應的問題不再處理。但是對上訪人員的來訪還是要接待和做工作的。這里的終結制度應該理解為不再處理，而不是終止群眾的上訪。上訪是《憲法》賦予人民群眾的權利，任何人也不能終止。當然，有些人長時間無休止的上訪，不僅給社會穩定帶來影響，也不利于來訪人的安居樂業。因此我建議還是要多向群眾進行宣傳教育。

群眾的信訪，我認為總體上還是有道理的。上海群眾信訪反應的問題，有道理或者部分有道理的比例要占到90%以上。完全沒有道理，要求過高的纏訪、鬧訪只是極少數。過去人們有一種錯誤的認識，就是“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決。”對于那些長時間重復性地為了一個問題上訪的人，已經給了合理的解決方案，而且這個方案不是一個人或一個部門的認可，而是經過很多部門，由聽證會做出決定的，這個決定應該說是權威的，如果在這樣的情況下還要上訪，就應該多做說服教育工作。

關鍵是要把工作做深做細

茆玉書:我有這樣一個感覺，其實我們現在還是沒有真的深入到群眾中去。毛澤東同志在建國初期第一個對于信訪工作做出的批示就是要重視人民群眾的來訪和來信，不能采取官僚主義態度。其實很多問題，我們坐在辦公室里聽聽匯報，各個部門都是有道理的。真的要深入到基層，深入到實際生活中，仍是有一系列問題，這一點我是深有體會的。

在我做信訪工作時，曾有近六套居民樓的居民長期上訪，認為規劃不合理，我們向基層的規劃局和區政府等很多職能部門都了解了情況，要求拿出處理意見來，他們異口同聲，認為一切都是合規合法的，沒有侵犯動遷居民的利益，群眾的要求沒有道理。后來我們親自到這個地方看了看，然后又到規劃局去了解情況，要求他們拿出審批計劃給我們看，我們發現光照和樓間距等好多地方都不符合規定。后來我們把這件事情反映到市政府，市政府親自來協調這件事情，要求市規劃局局長親自來處理這個問題。這里面，其實就是存在官僚主義。

檢察風云:就是說，如果不深入下去，只是聽這些職能部門的匯報，這個問題還是不會有一個合理的解決。因為政府部門都是這樣講，他們都認為這個上訪沒有道理。

茆玉書:是的，信訪部門深入下去了解情況的確是很重要的。即便是對于群眾真的不正確的上訪，如果你深入下去了解情況了，他也是會服氣的。

你比如說，我曾經接待過一個人，半夜三更來上訪，說火鍋城深夜還營業，吵鬧，煙氣重，嚴重擾民。連續來了好幾次，我們就要求區政府處理。但區政府一再地說不存在這樣的情況。于是我們一天夜里就去了現場，我們看到這個火鍋城從各方面確實不存在擾民的情況。關鍵是我們當時還按照那個上訪人留下的地址去找他，結果發現地址是錯的。等這個人再來的時候，我們就把了解的情況說了，而且問他為什么留了錯誤的地址?問他的地址到底在哪里，可以留給我，晚上我們一起去看。他看到我們工作做到這樣的程度，也就不再說什么了，從此再沒來過。

領導下訪可以不拘一格

檢察風云:中辦、國辦今年4月轉發了《關于中央和國家機關定期組織干部下訪的意見》，高法高檢也加大了對信訪工作的力度，變截訪為接訪。您對于這種下訪和接訪有什么個人的見解?

茆玉書:應該說是一種好的做法，讓領導和群眾面對面接觸，特別是對于領導干部，他們會在這個過程中了解到群眾的苦衷，信訪干部的不易。而且許多領導干部的親自接待，也確實解決了群眾的很多實際問題。

當然，事情往往就是這樣，時間長了以后，也會走樣，形式主義就出現了，有時候信訪辦會專門找幾個不難的上訪案子讓領導來接待解決;有的領導接待會有膩煩情緒，或者感到有壓力。而且還有一個負面作用是，領導接訪解決了問題，群眾就會一傳十、十傳百，——“昨天區長接待我，問題很快就解決了”，這就會引起更多群眾到政府機關去上訪。所以我覺得這個接訪的制度應該不斷地改進和完善。

檢察風云:您認為這種接訪和領導下訪應該如何完善?

茆玉書:可以把定期的接訪和不定期的走訪結合起來，如果群眾確實有實際困難的，還可以約請接待。應該主動的深入到群眾中去，深入到企業里面去發現問題、解決問題。與其群眾幾十個人往你這里跑，還不如領導帶幾個人下去，不要拘泥于形式。

檢察風云:接待日里接待的群眾，更多的恐怕還是一直上訪無果，或得到的答復不滿意。那么對于那些查明確實沒有給百姓解決問題的相應職能部門應該如何處理?

茆玉書:《行政訴訟法》里面有規定，政府不做為就是失職，群眾可以“民告官”。而且這次中政委對于涉訴涉法案件的信訪工作意見中也提出要強化“是誰制造問題、誰就要承擔責任、誰就要受到追究”的工作導向。我認為在這方面有的省做得比較早，效果也不錯。他們很早就實施了“問責制”，群眾到政府上訪，如果造成一定的影響，而實際情況是應該下面解決的問題卻沒有得到及時的解決，就撤掉你的職務，并在報紙上公開報道，信訪形勢馬上好轉了很多。

檢察風云:但這個責任追究制度也被一部分人質疑，就是這些問題要求基層來解決，而且把它列入考核的指標，那么基層是否就會出現截訪啊、銷號等現象呢?

茆玉書:我認為這種情況畢竟還是少數，總體上，這種措施實施以后，會讓各級職能部門能盡快地解決百姓的問題。說到最后就是一句話，對群眾信訪要有一個認真負責的態度，工作要做深做細。要落實好“誰制造問題、誰就要承擔責任、誰就要受到追究”的制度，我們不能只單純地限制群眾信訪，更重要的是通過信訪渠道了解真正的社情民意，真心實意地為群眾辦實事、辦好事。使我們的黨和政府與群眾保持真正的魚水關系，以構建真正的和諧社會。■