地方信訪新政

領導重視:從帶訪到代訪

張二心咧開嘴樂了，自從9年前兒子陷入古交鋼鐵廠礦區采空區不幸身亡后，這個山西省古交市常安鄉龍莊溝村的老農第一次有了笑容。

那次出事后，法院判決古交鋼鐵廠賠償4萬元。張二心不服判決，8年來一趟趟上訪，僅北京就去了40次。2009年8月，在當地政府的主持調解下，張家和對方終于達成了獲賠26萬元的解決協議。

張二心無論如何沒想到，最后幫他討回公道的，居然是一個和他八竿子打不著的古交市委領導——市委常委、宣傳部長郝淑貞。從2009年3月起，郝淑貞帶領市信訪局、常安鄉黨委負責人等各級領導，和張二心一起到太原市信訪局進行協調處理。先后召開了4次協調會，歷經5個月的反復磋商，終于幫助張二心圓滿處理好了這長達9年的老大難問題。

這一切，都源于山西古交推行了3年多的信訪新政——領導干部帶訪制。

古交原本是太原有名的“上訪大市”。作為全國重要的主焦煤生產基地，近年來煤炭產量不斷增長，經濟發展勢頭迅猛，但與之相伴，也帶來了土地塌陷、房屋裂縫、水源斷流、環境污染等問題，導致村礦矛盾加劇，群眾反映強烈。與此同時，經濟轉軌、社會轉型，企業改制、征地拆遷、農村換屆選舉等引發的各種矛盾糾紛也明顯增加。古交的上訪量一度不斷增多，百姓圍堵廠礦、機關的事件時有發生，群眾結伴赴省進京的非正常上訪、越級上訪的發生量逐年攀升。

3年前，古交市委書記郭建發上任以來，高度重視信訪工作，古交市委市政府推行的一個信訪新政，就是領導干部“帶訪制”。

所謂領導干部“帶訪制”，就是把這些自己原本管不了的信訪案件“管”起來。并不是要超越自身的權限，直接插手那些不歸自己管的信訪難題的解決和落實，而是針對因政策原因或本管轄區一時難以解決的信訪問題，責成涉及的部門領導帶著信訪問題和上訪群眾代表到上級有關部門走訪，尋求解決辦法;或與上級部門進行政策溝通，使群眾充分了解政策，直到上訪人息訴罷訪為止。

張二心的幸運并非偶然。據統計數據，古交全市各級領導干部共帶訪群眾35批次257人次，解決信訪問題31件。當地群眾非正常上訪、越級上訪和群體性事件的發生量大幅下降，特別是今年以來，至今保持赴省進京“零”上訪的記錄。

在接受新華社記者采訪時，古交市委書記郭建發感慨，信訪工作說難不難，關鍵就看領導重視不重視。

無獨有偶，今年5月起在上海市閘北區實行的信訪代理制，堪稱另一種形式的領導干部重視信訪的體現。不過閘北這種新型信訪疏導方式的探索，在“領導重視”這個概念上，已經從山西古交的領導帶訪直接升格為干部代訪了。用閘北區區政法委書記陳永弟的話概括就是“群眾張嘴，干部跑腿”。

所謂“代理”，即由街道、社區、居委會干部以及法律從業者作為代理人，按照自愿、公平、公正的原則，與信訪人就信訪事項簽訂代理書，代信訪人到有關部門反映情況訴求、提出意見建議，幫助促成信訪事項妥善解決。這一制度變“被動等訪”為“主動跑腿”，變“要我解決”為“我要解決”。

閘北是上海中心城區一塊“洼地”，棚戶簡屋多、困難群體多、流動人口多、財政收入少。近年來，舊區改造每年動遷6000戶，未來還要動遷5萬戶，動遷矛盾突出;約有2.5萬人吃低保，近2萬登記失業人員，群眾民生需求迫切;閘北區是火車站和長途客運站所在地，每天有40萬流動人口，治安情況復雜;閘北是中心城區中的后發地區，經濟發展的任務重，各類不穩定因素容易引發信訪。

“說理有地方去，麻煩事有人幫著解決。”街道居民王阿婆一番話，道出了群眾對信訪代理制的認可。信訪代理實施以來，閘北區重信重訪量由去年上半年的395件減到今年上半年的178件，同比減少了55%。越級信訪明顯減少，大部分矛盾吸納在基層，呈現有序信訪、有序化解的態勢。

說到底，無論是陜西古交的領導干部帶訪制，還是上海閘北的干部代理信訪制，都是領導干部重視信訪工作的產物，這也是當前新型信訪疏導方式的探索能卓有成效的前提。

權力集中:信訪大廳與信訪大集

在政府機關的權力序列里，信訪部門無權無錢，恐屬弱勢部門。但每天面臨大量從信訪管道移交過來的社會矛盾，讓一個無權無錢的弱勢部門來解決諸多信訪老大難問題，這似乎是個奇怪的悖論，加大了通過信訪解決問題的難度。

近年來，各地開始嘗試對信訪部門本身的改革探索，主要特點就是將行政權力逐漸集中到信訪部門來，通過調配資源建立強大的信訪戰車及時解決問題。

這種權力集中的信訪改革，沈陽信訪局是典范，也成為最近媒體追捧的熱點。

幾年前，說到上訪，沈陽在全國都是出了名的。作為老工業基地，企業改制、破產等歷史遺留問題較多，而新的社會矛盾又陸續產生，這些都成為群眾上訪的熱點問題。

據中央電視臺《新聞調查》節目披露，2008年在全國兩會期間，沈陽市進京的上訪人數為330人次，居全國省會城市中進京上訪量之冠。但在今年，同樣是全國兩會期間，沈陽進京上訪的人數為零。在數字變化的背后，究竟發生了什么?當地政府又是如何面對群眾的上訪問題?

2008年兩會后，沈陽市委市政府痛定思痛，著手實施信訪新政，首要目標就是打造了沈陽信訪大廳這個“強悍”的信訪平臺。

“一位中央領導在視察東北信訪部門的時候，曾用一句話形容信訪部門:像狗一樣把門，像王八一樣憋氣，像鸚鵡一樣學舌。”沈陽信訪局接訪管理辦主任王洪接受新華社記者采訪時笑談信訪局前些年的尷尬處境，“當時是個沒有錢、沒有權，還不清閑的部門。但是現在不一樣了。”

目前，沈陽市信訪大廳集中了公安、法院、民政、勞動、規劃、房產、教育、城管、衛生等19個單位148名專業骨干，儼然一個“小政府”。2008年6月，沈陽市、縣(市、區)兩級信訪大廳正式開門辦公。

與過去信訪不同的是，信訪局不再做“中轉站”，而是集中職權，集中調處，以解決問題為中心。大廳將與群眾關系密切的勞動、公安、法院等21個政府及司法機關集中到一起辦公，形成了接待工作“一站式”進行，群眾來訪“一條龍”服務，信訪事項“一體化”調處，解決問題“一竿子插到底”的信訪工作新體制、新機制、新制度。大廳里同時組建了一支100人隊伍的信訪熱線，24小時接聽信訪電話，全年無休。

沈陽市大量的信訪問題被及時解決在基層。截至今年4月底，該市信訪的一次性化解率達到88.3%，沈陽市進京訪的人數大幅下降，去年正常進京上訪人數下降72%，非正常上訪下降了73%。去年奧運會、殘奧會期間，進京非正常上訪為零。

現在的沈陽信訪大廳，居然已經成為公共汽車的一個新站。這在省會城市里是絕無僅有的一例，由此也見其在民眾心目中的知名度，也可見當地政府對其的重視程度。

不僅如此，沈陽市委組織部還不斷選派后備干部到信訪部門鍛煉，來自市政府18個職能部門的掛職后備干部，解決了一大批涉及拆遷補償、土地征用、社保醫保、干群矛盾突出的信訪問題，促進了全市信訪工作的好轉。

沈陽市信訪大廳還專門成立兩個專案組，專門協調解決疑難積案;對難以解決的重大案件，則由25名市級領導包案解決;對需要出資解決的信訪案件，沈陽市財政保證隨用隨支，確保所需資金及時足額到位。新華社《望東方周刊》透露的數據表明，2008年一年，沈陽市財政投入資金22.4億元。

沈陽市委副秘書長、市信訪局局長陳國強說:“這個功能齊全、面積達7416平方米的大廳可稱之為‘五星級’信訪大廳。”在沈陽，信訪大廳被稱為“八有”部門:決策有權威，指揮有力度，調處有效率，基層有網絡，處置有良策，預防有效果，資金有來源，干部有保證。

這個“八有”部門的作用，從下面這個被央視和新華社等權威媒體廣泛報道的案例中，可見一斑。

2008年5月28日晚，沈陽市皇姑區基業百花園小區里，鞭炮齊鳴。原來，曾有人斷言“永遠不可能辦房產證”的453戶業主在這一天拿到了房產證。在沈陽上訪4年的“基業百花園”案，被認為是信訪局“集中用權，就地解決”問題的典型。

這是一個涉及800多戶老百姓的案子，核心問題是，老百姓買了商品房后，因為開發商違規建設，超面積或改規劃，規劃部門驗收時，按照規定沒有給予辦理房產證。

4年多一直拿不到房產證的老百姓，最后只能上訪。雖然沈陽市對此專門整治過一陣，但收效甚微。發放房產證這一根本問題始終未能解決。而這800多戶居民也因此無法遷入戶籍，子女無法入學，甚至連房屋也無法買賣。

2008年4月，沈陽市在開展解決復雜、疑難、重大信訪問題的“三大戰役”時，基業百花園業主上訪案被列為重要信訪事項。“老百姓買房，手續是合法的，不給辦房證，老百姓上訪有道理，問題出在開發商身上。”陳國強說，辦法只有一個，就是先給老百姓辦房證，再成立一個工作組，專門追究開發商的責任。這種“一邊辦證、一邊追責”的模式，得到了沈陽市領導的認可。

責任追究組在開展工作時發現，開發商劉子祥存在著偷稅、抽逃資金等犯罪嫌疑，決定對其立案偵查和出境控制。隨后，房產、稅務部門追繳回了相關稅費，開發商受到了責任追究，業主拿到了房產證，一起上訪多年的積案得到了解決。

和沈陽高度權威的信訪大廳有幾分類似的，是山東青島李滄區的信訪大集。

李滄區的“信訪大集”是在處理群眾信訪問題中逼出來的辦法。2006年初，李滄區創造性地提出了“信訪大集”的工作思路。

所謂“信訪大集”，就是每季度一次，區委、區政府所有領導干部全部出動，集中接訪，每位領導干部配備與所處理案件相關的職能部門負責人及律師，共同協商處理信訪案件。自2006年7月以來，李滄區先后組織信訪大集8次，區級領導累計參加73人次，全區30多個職能部門、單位負責人和律師共370多人次陪同接訪，接待群眾來訪99起282人次，已結服77件，結服率達90.6%。

凡是上級領導批示和上級機關交辦的突出信訪事項、涉及多個職能部門的復雜信訪問題，因政策引起的群體性信訪問題，延續時間長、涉及范圍大、需要資金保障的突出信訪問題，重大集體上訪隱患等疑難復雜信訪問題和積案，均作為區領導“信訪大集”協調處理的主要內容。

關口前移:風險評估與保證金制度

信訪工作的一大特點是，永遠只能事后解決問題，只有等矛盾出來后才協調和解決。這一工作性質決定了信訪工作的難度居高不下。近年來，河南、山西等地開始嘗試在重大工程、重大決策等實施前，未雨綢繆，開始信訪風險評估，將信訪風險評估上升為類似環保評估一樣的高度。

此舉實質上是將信訪工作的關口前移，化被動為主動，不失為信訪改革中制度創新的一劑妙招。

河南是全國人口大省，和遼寧一樣，信訪案件特別是涉法涉訴信訪一直在高位徘徊，既影響社會和諧穩定，也損害了黨委政府和政法機關的形象。

河南省委辦公廳、省政府辦公廳下發的《關于加強信訪評估工作的通知》(以下簡稱《通知》)，具體明確，清晰到位，開創了信訪評估工作在河南的新局面。

《通知》明確了信訪評估的責任主體，由決策單位負責組織開展信訪評估工作。地方黨委、政府和職能部門決策的事項，分別由黨政主要領導和部門黨政主要領導負主要領導責任，直接分管領導對應該評估的決策、項目負直接領導責任，分管信訪工作的領導負重要領導責任。各級政府的項目審批部門對應當信訪評估而未評估或信訪評估未通過的，不得審批立項。

這個規定的意義不可小覷，它已經以規章的名義把信訪評估工作的重要性，上升到了和環評同等重要的位置。

《通知》還規定對違反規定符合問責條件的，對黨政領導干部實行問責;引發信訪突出問題或群體性事件，給改革發展穩定造成嚴重影響的，予以一票否決;未造成較大影響或嚴重后果的，責令做出深刻檢查或給予通報批評。

作為信訪評估制度的補充和完善，河南省委政法委又創新了“兩查一訪一滿意”的工作機制，就是在處理涉法涉訴信訪問題工作中，省委政法委組織督查組對案件處理進度進行檢查督導，確保工作落實;組織評查組對復雜疑難案件進行評查，對責任人進行查究，確保依法公正處理;組織回訪組對已結案件當事人進行回訪，確保案結事了、息訴罷訪、群眾滿意。

數字顯示，2007年以來，河南省來省赴京涉法涉訴上訪案件辦結率均在97%以上，絕大多數達到了群眾滿意。同時，河南省信訪形勢發生了可喜變化，涉法涉訴赴京上訪數、初訪數、重訪數、集體訪數“四項指標”同比均有不同程度下降。今年5月，中央綜治委公布了各省區市安全感調查指數，河南省連續二年位居全國首位。

早在河南之前，山西晉中市也推出了頗有新意的信訪保證金制度，某種程度上和信訪評估制度一樣，都是將信訪關口前移。

所謂信訪保證金制度，是指每年初，由各縣(區、市)、市直單位向市信訪領導組繳納1——2萬元的信訪保證金。如本年度內該縣(區、市)和市直單位發生越級上訪事件，則視情況扣減其信訪保證金。這個信訪保證金制度的特點是，創造性的將經濟手段運用到了信訪工作中。

晉中市信訪局副局長景茂武接受新華社記者采訪時介紹，由于信訪部門沒有專門的接訪經費開支，一般按照“誰出事，誰出錢”的原則處理接訪開支，但有時遇到一些群體性的越級上訪，信訪部門接到接訪通知后才開始四處找錢、找車。這一制度的推行，使越級上訪的接訪工作做到了招之即來，處置迅速，使問題化解在了初始狀態。同時，也激勵和制裁了發案縣(區、市)和市直單位，進一步增強了發案單位的信訪工作責任心。

值得注意的是，晉中這個制度從2002年開始，已經實踐了近7年時間，具備相當的政策連續性，效果可喜。

據晉中市信訪局統計，信訪保證金制度實施以來，晉中市的越級上訪次數明顯減少，越級上訪的接訪效率顯著提高，其中赴省集體上訪總量比過去下降70%左右。

現代科技:網絡與視頻

科技永遠是第一生產力。在天下第一難的信訪工作中，引入科技元素，自然是事半功倍的創新之舉。在這方面貴州畢節和廣西南寧兩個地方的信訪部門，做出了可貴的探索。

在貴州畢節地區，每周三都會舉行幾級聯動的視頻大接訪活動。不僅縣一級可以和地區直接聯動接訪，絕大多數鄉鎮目前也已建起網絡，地、縣、鄉三級黨政負責人可以通過視頻網絡同時處理上訪案件。對一個欠發達的西部地區，這種做法真是難能可貴。

“大接訪活動以來集中出現的信訪‘井噴’現象和基層維穩壓力催生了這種信訪工作新模式”，畢節地委副秘書長、信訪局局長李俊宏說，去年全國開展縣委書記大接訪活動以來，基層信訪量大幅增加，不少地區幾個月的信訪量就超過以往全年總和。

從2008年9月，畢節開始探索啟動了三級聯動接訪機制。畢節地區信訪局副局長曾明祥說，三級視頻聯訪每周三開展一次，采取預約接訪和領導隨機接訪兩種方式進行，地、縣、鄉三級領導同日接訪、同日交辦，上下一心、合力化解。為此畢節三級政府新投入100余萬元，構建了三級聯動視頻接訪互動通道。

為使聯動接訪提高效率、落到實處，畢節地區還建立了相關的配套制度。

首先是建立領導接訪臺賬，其次是建立重大問題初訪責任制，落實領導包案制。最后是建立定期通報制度。全區三級聯動接訪事項全部錄入信訪專網，隨時調閱處理，并于每月三日前通報上一個月的辦理情況，每季度再集中調度，協調解決信訪突出問題。

和畢節不一樣的是，南寧市是全國100家“網上信訪”試點單位之一。目前，市一級信訪網絡已與縣(區)、市直部門等95個單位實現了二級轉辦功能，基本覆蓋了全市各窗口單位，初步建立起有效運轉的“網上信訪”通道。為了規范和促進“網上信訪”工作的良性發展，2008年9月21日南寧出臺了《南寧市網上信訪工作暫行辦法》，現已開始正式實施。

《辦法》明確規定，信訪人可通過來訪、來電等方式，查詢網上信訪事項辦理情況。信訪人查詢到信訪事項處理意見后，如對處理意見不服，可以自收到答復之日起30日內，書面向原處理機關的上一級行政機關申請信訪復查復核。

南寧市信訪局局長易堅介紹，該局以往每年收到群眾紙質來信4000多封，“網上信訪”運行1年半來，已經與“紙制信訪”接受信件數量基本持平，并成為南寧市民民意訴求更便捷的途徑。■