農村低保與扶貧開發如何有效銜接的調查與思考

一、基本情況(以蓮花、蘆溪兩縣為例)

根據省、市文件精神，我市2008年農村低保常補對象補助標準為100元，2009年提高到130元，非常補對象90元，提高到100元。蓮花縣總人口25.51萬人，農業人口21.84萬人，有農村貧困人口2.5萬人，占總人口的10.4%，納入農村低保對象9697人(2009年6月份數字)，占農村貧困人口的37.2%，每月每人補差最高80元、最低35元，月人均補差65.4元。蘆溪縣總人口28.28萬人，農業人口23.76萬人，有農村貧困人口2.26萬人，占總人口的8%，納入農村低保對象10121人(2009年6月份數字)，占農村貧困人口的49.6%，每月每人補差最高100元，最低35元，月人均補差67.2元。低保人數分配原則是:按平原、山區及各鄉鎮、村經濟狀況分配人數，山區鄉鎮、村最高達5%，平原鄉鎮、村最低為3.5%。低保形式是:平原地區按戶保，山區按人保，主要是指標少，應保對象多，按戶保自然會出現該保的沒有保，不該保的又保了的情況。

二、存在問題

1.群眾對低保政策認識有偏差。部分群眾片面強調客觀原因，缺乏對基本權利和保障資格的正確認識，對低保抱著一種“低保是國家的錢，你要他要我也要”的思想，甚至出現曲解低保政策，混淆國家保障與家庭保障的概念。

2.現有低保標準低，覆蓋面窄。目前農村低保僅僅是起步階段，本應以低收入標準為起保對象，但實際工作中，只能以絕對貧困標準為低保標準，以絕對貧困人口為低保對象，也符合國家財力、現有工作基礎等實際情況。盡管如此，由于貧困面大，地方財力有限，拿不出更多的配套資金落實農村低保，從而，各地也只能下達指令性計劃，盡量把標準降低，增大覆蓋面。但需要注意的是，在農村絕對貧困人口之外，還有大量剛剛越過溫飽線基礎很不穩固的低收入人口，按照1196元的國家扶貧標準，他們還無法被納入農村低保范圍，也就根本談不上“應保盡保”。

3.家庭收入難以核實。低保實行的是差額救助，因而如何核算低保對象的家庭收入成為關鍵的環節。目前采用的是“農民人均純收入”的辦法來計算。但在工作中，由于程序復雜、項目繁多、計算繁瑣而難以具體實施，工作人員在如何認真計算核算，也很難規范。

4.“關系保”、“人情保”仍然存在。由于工作上的原因，加上村干部并不是個個都能堅持原則，個別照顧親朋好友等關系戶，致使該保的沒有保，不該保的卻保了的情況還是存在，盡管不具普遍性，但是，對低保和扶貧工作特別是統計數據卻帶來了影響。

5.低保到人意見小，到戶意見大。大部分群眾對長期患重病、殘疾、年老體弱的人享受低保可以理解，但對這部分人全家都吃低保有意見，認為家庭其他人身體健康、有勞動能力，賺的錢不比別人少，不應該吃低保。

6.扶貧資金特惠制作用不明顯。一是整村推進扶貧到村，成了貧困村的普惠制，尚未突出低收入人口的利益恩惠。二是整村推進項目設計單一，一般只考慮公益事業，尚未完全考慮單個貧困家庭增收。

三、如何有效銜接

(一)盡早出臺《國家扶貧法》

反貧困是一個社會性的系統工程，包括一系列國家、組織和個人的活動，并由此而形成為一種人與人之間、人與社會之間、人與自然之間的社會關系。因此，應將反貧困納入法律的范圍內，將其形成為人們彼此之間普遍信守的權利義務。簡言之，應通過立法形式規范各種扶貧關系，形成制度性扶貧，即由法律制度界定出扶貧標準、扶持對象、扶持主體、扶持方式，并按照法律制度實施扶貧。制度扶貧的核心是要制定《國家扶貧法》，通過《國家扶貧法》，明確界定扶貧的宗旨、主體、對象、標準、目標、內容、途徑、方式、措施等，明確規定執法的主體、違法的處罰等等。

(二)搞好農村低保和扶貧開發的分工與協作

民政部門對農村絕對貧困人口進行普查并建檔立卡，開展低保工作。扶貧部門專司扶貧開發之職，對農村低收入人口全面實施扶貧政策，以項目方式覆蓋有勞動能力且有生存條件的絕對貧困人口，以及貧困地區的發展。

(三)把握好貧困四個識別環節

一是政策標準。農村低保和扶貧開發其核心就是完善貧困人口的認別機制。不解決貧困人口的識別問題，低保和扶貧就不能瞄準貧困人口。識別貧困人口，首要的就是要準確把握識別的政策標準。識別的指標以2008年末農民年人均純收入為依據，具體核算標準按照國務扶貧辦發布的1196元執行。

二是基本原則。主要遵循三點:第一是應進則進、應退則退。對貧困對象實行動態管理，“隨進隨退”。對符合條件的對象要及時納入統計范圍，建立信息檔案;對條件改善超過標準的要及時退出，絕不能只進不出。第二是應保盡保、應扶盡扶。對確認的貧困對象，要根據致貧原因分類制定政策，實行差異化扶持。對符合低保條件的對象，要根據其收入狀況分別確定享受低保的標準，解決基本生活;對具有開發能力的低收入戶，要制定扶持到戶的規劃，明確扶持方式、項目和資金，促成其盡快脫貧致富。第三是客觀公正、陽光操作。貧困對象識別工作，必須做到公開、公正、公平，嚴格執行公開公示制、民主聽證制、民主評議制等監督機制，擴大群眾的知情權、參與權、監督權，杜絕弄虛作假、假公濟私等行為。

三是基本程序。程序到位是確保工作成效的關鍵，重點要做到三個到位:公開公示要到位。要嚴格執行村民小組、村委會、鄉鎮政府、縣級部門審定后再次返回鄉鎮村公示四個層面的公示程序，公示內容要包含貧困戶主、家庭人口、貧困類別、貧困家庭人均收入名單、擬救助方式及標準等情況，每個公示期必須達到5天，對群眾有異議的公示對象，要再次組織人員進行調查核實，核實準確后要重新公示。入戶調查要到位。

四是工作方法。低保和扶貧開發對象，涉及千家萬戶，關系廣大群眾特別是貧困群眾的切身利益，自然倍受關注，一旦方法不當，就可能引發社會矛盾，造成新的不穩定。因此，一要加強政策宣傳解釋。通過召開村組干部會和村民大會、開設宣傳專欄、印發宣傳資料、入戶宣傳等形式，將相關政策宣傳到每個農戶特別是貧困戶，真正做到家喻戶曉、人人皆知。

(四)調整扶貧開發政策措施

在實施全面低保政策這一新形勢下，應當堅持實事求是的原則，按照與時俱進的要求，完善國家扶貧戰略和政策措施，特別要調整扶貧開發的政策措施，使之與農村最低生活保障制度相銜接。

一是調整扶貧開發工作的對象。今后扶貧開發的對象，首要的是貧困人口，包括沒有納入低保范圍的低收入群體和納入低保范圍但是有勞動能力和開發條件的絕對貧困人口;次要的是農村落后地區，重點是中部地區貧困鄉村和西部地區貧困片區。

二是調整扶貧開發目標任務。全面低保后，已經不存在絕對貧困人口，我國農村扶貧開發的目標任務不再是解決和鞏固貧困人口溫飽問題，而是要著力于促進貧困人口增加收入，促進貧困地區發展，即由原來的“解決溫飽和鞏固溫飽并重”問題調整為提高農村貧困人口自我發展能力，“穩定解決扶貧對象溫飽并實現脫貧致富”。

三是調整扶貧開發投入體制。在財政扶貧資金使用上，由到村到戶分年度分散使用，轉為到重點貧困區域的重點項目集中投入、解決制約區域經濟發展的關鍵性因素和問題，由扶貧資金單打獨斗，轉變到與其他支農資金整合使用、實施“大扶貧”戰略。

四、應采取的對策和措施

實施農村低保與扶貧開發政策的有效銜接，是國家在新的歷史時期，深化扶貧開發和救助的一項重要舉措。

一是全面推進新型農村社會養老保險制度。目前，國家正在各地進行新型農村社會養老保險制度試點，這一制度的全面實施，可以與農村低保制度相得益彰，彌補低保制度“應保盡保”的缺陷，把農村低保對象中男滿60周歲、女滿55周歲的納入到養老保險范疇，自然退出低保范疇。

二是全面推進村級扶貧互助資金機制。目前，國務院扶貧辦正在各地進行貧困村村級互助資金的試點，它是以財政扶貧資金為引導，以村民自愿按一定比例繳納的互助金為依托，以無任何附加條件的社會捐贈資金為補充，建立民有、民用、民管的生產發展資金。

三是支持配合好新型農村合作醫療。盡管個人每年繳納的錢不是很多，但貧困戶、低收入戶既然已納入政府扶持對象，費用可由政府從低保金或專項扶貧資金中抽出，貧困戶免交，低收入戶或減半交納。

四是完善教育扶貧機制。除了現有農村勞動力轉移免費培訓外，上普通高中、職高、技校的低收入戶子女學費減半，貧困戶子女學費全免。享受對象必須由鄉鎮、村兩級出具證明，費用由扶貧、勞動保障、農業等部門在“雨露計劃”、“金藍領”、“陽光工程”培訓費用中列支。

五是完善移民扶貧政策。移民扶貧政策，不能只局限于重點縣的移民才能享受，還要擴大到其他貧困地區的移民也可以享受此政策。打破現有不管窮富，搬不搬得出，人均都是3500元的均衡做法。移民資金多向貧困戶傾斜，按現有標準，低收入戶人均可以3000元，貧困戶人均5000元，富裕戶低于上述兩類家庭，使扶貧資金真正起到扶貧的作用。

六是完善農村低保政策。從我們調查看，保戶遠不如保人公道合理，我們萍鄉除了蓮花縣外，其他都是采取保絕對貧困人口(現有條件下，也只能夠保老、弱、病、殘)的辦法，這樣可以使盡有的“一撮米”用到該用的人身上，不夠條件享受的人就不應該享受。

[作者簡介]謝有林，男，萍鄉市扶貧辦主任;謝百勝，男，萍鄉市扶貧辦綜合科科長。

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