新標準下扶貧開發工作之思考

一、正確把握新標準給扶貧開發工作帶來的新變化

扶貧標準是各個階段開展扶貧工作的重要依據，是保證貧困人口生存權、發展權的條件和建設和諧社會應支付的成本。2007年農村絕對貧困人口和低收入人口的標準分別為785元和1067元。十七屆三中全會和今年《政府工作報告》將低收入線作為新的扶貧標準，并提高到人均1196元。在新的扶貧標準下，扶貧開發工作出現了許多新的變化:

一是扶貧范圍的新變化。扶貧開發的對象從絕對貧困人口和低收入貧困人口調整為1196元以下的全部低收入人口，使更多的貧困農民群眾有機會獲得扶貧政策支持。

二是扶貧功能作用的新變化。新階段扶貧開發將對新標準下的農村低收入人口全面實施扶貧政策，扶貧開發的功能已由解決溫飽、增加收入拓展為減少貧困、縮小差距。

三是扶貧戰略格局的新變化。由于扶貧標準提高后的貧困人口成倍增加，在現行體制下僅僅依靠“專項扶貧”還遠遠不能彌補日益擴大的發展差距。以專項扶貧為導向，實行專項扶貧與行業扶貧、社會扶貧有機結合、互為支撐的“大扶貧”格局正在形成。

四是農村扶貧政策的新變化。實施新的扶貧標準后，扶貧開發將進入開發扶貧與低保救助“兩輪驅動”的新時期。扶貧與低保是今后我國完整扶貧戰略不可缺少的兩個重要組成部分。

五是扶貧開發首要任務與工作重點的新變化。新的扶貧標準下，扶貧開發的首要任務已由2001年《綱要》提出的“盡快解決少數貧困人口溫飽問題”，調整為“盡快穩定解決扶貧對象溫飽并實現脫貧致富”。

二、清醒認識新階段扶貧開發面臨的新挑戰

隨著扶貧標準的提高，江西修水縣扶貧事業迎來新的機遇。機遇難得，挑戰也同時并存，主要是:

1.貧困人口多，貧困程度深。按照新的扶貧標準統計，我縣農村貧困人口有124412人，占全縣農業人口的17.84%。2008年，全縣農民人均純收入為2324元，僅為全省平均水平的49.5%、全國平均水平的48.8%;比全省21個重點縣平均水平低106元(居第18位)、比全國592個重點縣平均水平低287元。修水縣作為全省扶貧開發主戰場之一的位置更加凸顯。

2.農民增收困難，發展差距拉大。在產業建設方面存在的差距，是當前我縣扶貧開發工作面臨的最大難題。蠶桑、茶葉、畜牧、藥材等特色產業雖然具有一定的規模，但高效經濟林園相對不足，整體效益目前發揮不夠，農民增收少;農產品加工嚴重滯后，中介組織不健全。在農村內部，全縣2002年農民人均純收入與貧困人口的人均純收入之比為2.23:1，2008年為2.8:1。在城鄉之間，2008年城鎮居民可支配收入與農村居民人均純收入之比為3.41:1，與2002年的2.82:1相比，收入差距越來越大。

3.致貧因素復雜，返貧機率較高。自然災害頻繁依然是我縣農村致貧返貧的主要因素之一，如2008年的雨)冰凍災害造成大量人員返貧。同時，因病、因學、因市場風險等致貧仍然突出。目前，受國際金融危機影響，貧困地區農民工回流，失業一人、返貧一戶。傳統因素和新增致貧因素交織在一起，增加了扶貧工作的不確定性，致貧因素更加復雜。

4.基礎設施落后，發展要素支撐不足。現有貧困人口大多居住在偏僻分散，經濟基礎薄弱，生產生活條件差，基礎設施和社會事業滯后的地區，扶貧開發工作難度越來越大。全縣有1個鄉鎮沒有通油路，61個行政村沒有通公路，299個村的公路未硬化。還有3.2萬人居住在缺乏基本生存條件的深山區。有5.9萬人口飲水困難。仍有151個自然村不通電。

5.農民文化素質低，自我發展能力弱。全縣貧困勞動力文化程度為小學以下者的比重高出全省平均水平5.8個百分比;具有初中、高中文化程度的勞動力的比重低于全省平均水平4個百分點;具有中專、大專文化的勞動力低于全省平均水平1.8個百分點。

三、認真謀劃新階段扶貧開發的新策略

(一)工作思路的調整

一是要轉變“重自然資源開發、輕人力資源開發”的傾向，樹立以人為本的扶貧理念。二是要轉變“重扶貧部門自身力量發揮、輕各方資源整合”的傾向，樹立“大扶貧”的扶貧理念。三是要轉變“重項目分散安排實施，輕項目打包、綜合治理”的傾向，樹立片區開發的扶貧理念。

(二)目標任務的調整

一是穩定解決貧困人口溫飽，保證其基本食物消費需求，基本削除絕對貧困現象。二是滿足貧困人口對基本公共服務的需求，擴大他們的發展機會。三是強化對貧困人口人力資本投資，為貧困人口創造更多的就業機會。四是強化基礎設施建設，貧困地區的行路、飲水、用電、就學、就醫等基本民生問題得到基本解決。五是縮小發展差距，即貧困群體收入、生產生活條件與環境的差距，觀念、素質、能力、知識、機會、權利等方面的差距，同時縮小城鄉、區域發展差距，使貧困農民人均純收入增長幅度持續高于全國農民的平均水平。

(三)工作對象的調整

從上世紀80年代中期到現在，我國的扶貧開發一直是以區域為對象而不是直接針對貧困人口。實行新的扶貧標準后，低收入人口被全面納入扶貧政策扶持范圍，從而實現扶貧瞄準目標由貧困區域轉向具體的貧困人群，扶貧方式由以面為主、點面結合轉向點面結合、以點為主。

(四)工作重點的調整

1.突出改善民生，實施基礎設施扶貧。一是繼續將扶貧工作納入政府民生工程。讓貧困人口既享受扶貧“特惠性”政策的優惠，又獲得強農惠農“普惠性”政策的好處。二是抓好以水、電、路為重點的基礎設施建設。三是抓好以教育、醫療衛生為重點的社會事業發展，努力解決群眾上學難、看病難的問題。四是抓好以沼氣為重點的農村生態建設。五是抓好以改善深山區群眾人居環境為重點的移民搬遷扶貧，解決深山區人口生存和發展問題。

2.突出發展致富，實施產業化扶貧。一是扶持龍頭企業。對能夠充分發揮地方特色優勢、資源開發型和勞動密集型龍頭企業和農民專業合作組織，應給予貸款貼息支持。二是建立主導產業。根據我縣實際和市場需求，選定蠶桑、茶葉、藥材、畜牧等主導產業，覆蓋人口要達到50%以上，提供收入要占農業收入50%以上，占農民人均純收入50%以上。三是建設核心基地。開展“村企共建”活動，鼓勵龍頭企業到貧困地區建設核心產業基地，通過基地建設帶動貧困農戶調整產業結構，增加收入。四是搞好土地流轉。要充分利用好農村政策，對農民外出打工人員多的地方，要做好土地的流轉工作。五是引導金融服務窮人。要創新扶貧貼息資金引導信貸資金投入的倍增機制，擴大貧困村互助資金試點范圍，使金融在貧困農戶產業發展、生產能力提高、收入增加等方面發揮作用。

3.突出提高能力，實施人口素質扶貧。要把對貧困人口的教育和培訓作為重要工作。加大對農村人力資本的投入力度，實行完全免費的九年義務教育，大力發展職業技術教育，努力提高貧困群眾受教育程度和綜合素質。特別要大力實施“雨露計劃”，對“兩后生”(中、高考落榜貧困生)主要以中長期培訓為主，返鄉農民工和存量貧困勞動力主要以短期培訓為主，不斷提高貧困人口謀生技能。加大蠶桑、茶葉、藥材和鄉村旅游等特色產業技能培訓，探索組織勞務輸出與就地轉產就業相結合的新路子。

四、努力探索新階段扶貧開發的新機制

1.建立貧困戶識別機制

隨著社會進步，特別是新的扶貧標準實施，建議新階段識別貧困戶的標準為:“收入靠種糧，住的土坯房，大病拖、小病扛，供不起兒女上學堂”。在此基礎上，采取標準公開、村民評議、村兩委確定、上級核準的步驟進行。同時，要加強扶貧開發與農村低保兩項制度的有效銜接，盡快做好貧困人口的建檔立卡工作，以此制定產業扶貧、“雨露計劃”、搬遷扶貧、貸款貼息、互助資金等分戶扶持措施。

2.建立“大扶貧”參與機制

今后要繼續切實落實黨政一把手扶貧責任制和部門扶貧責任，發揮扶貧部門跨部門協調職能，以專項扶貧政策為導向，實行專項扶貧與行業扶貧、社會扶貧相結合，做到資金、項目、力量三個集成，共同推進貧困人口脫貧致富和貧困地區經濟社會發展。建議對投入到重點縣的農業綜合開發、以工代賑、農業基礎設施建設等各類支農資金和社會幫扶資金，由省政府下文從政策上明確規定一定的比例，按照“統一規劃、統籌安排，各司其職、各負其責，渠道不亂、用途不變，相互配套、形成合力”的原則，集中投向實施整村推進的重點貧困村，真正形成扶貧資源的整合機制。

3.建立扶貧管理機制

一是加強扶貧項目的監管。堅持“政府主導、群眾參與、專家論證、科學決策”的原則，公選扶貧項目，把與貧困群眾關系最直接、最現實、最迫切的項目選出來，建立扶貧項目庫。二是加強扶貧資金管理。對扶貧資金實行全程跟蹤管理，認真執行資金報賬制、使用公示制、工作審計制，對到戶的補助資金一律實行“一卡通”兌現到戶。

4.建立工作評價機制

扶貧開發是一項復雜的社會工程，需要建立一個責任明確的扶貧工作評價體系，公正地評價各個部門的工作成績。對于新階段扶貧工作考核，必須建立在縣級扶貧開發領導小組成員單位申報的《2010—2020年扶貧開發綱要》的基礎上，以各單位扶貧開發年度計劃為依據，形成一個全縣年度扶貧開發工作目標考核標準及細則。由縣領導小組抽調人員檢查考核，進一步強化部門的參與度和工作職責，真正形成“大扶貧”的考評機制。

5.建立政策保障機制

一是要增加財政扶貧投入。逐年增加財政扶貧資金投入，加大對重點縣財政轉移支付力度。二是確保工作經費。專項安排扶貧事業經費，并列入各級財政預算，以保證扶貧工作正常運轉。三是加強農村基層黨組織建設。把重點村干部或致富能手培養成脫貧致富的帶頭人。四是加強扶貧系統自身建設。改善扶貧干部的工作條件和生活待遇，不斷提高扶貧開發工作水平。

[作者簡介]賴波平，男，江西修水縣扶貧辦。

[責任編輯:李麗娜]