創(chuàng)新工作思路 完善扶貧規(guī)劃

明年是實(shí)施“十一五”扶貧規(guī)劃的最后一年。當(dāng)前，從中央到省市正在加緊調(diào)查研究，為編制新一輪扶貧規(guī)劃做準(zhǔn)備。要編制好新一輪扶貧規(guī)劃，進(jìn)一步提高扶貧開發(fā)工作水平，加快貧困地區(qū)群眾脫貧致富步伐，必須貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，一切從實(shí)際出發(fā)，在上一輪規(guī)劃的基礎(chǔ)上，著重就以下幾個(gè)問題作出新的調(diào)整和完善。

一、南北兼顧，適當(dāng)調(diào)整扶貧區(qū)域的重點(diǎn)

在“八七”扶貧攻堅(jiān)階段，江西省有18個(gè)國(guó)定貧困縣，隨后又調(diào)整為21個(gè)，而九江市15個(gè)縣(市、區(qū))僅有一個(gè)修水縣被列為國(guó)定貧困縣。近年來，江西經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展總體呈上升趨勢(shì)，人民的生活水平有較大幅度提高，但與一些發(fā)達(dá)地區(qū)相比，經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是相對(duì)滯后，依然處于欠發(fā)達(dá)階段。尤其九江大部分縣(市)地處湖區(qū)、庫區(qū)、山區(qū)的群眾，由于受到地理位置、環(huán)境條件、交通信息等方面的制約，貧困狀況依然嚴(yán)峻，貧困群眾的生產(chǎn)生活條件還相當(dāng)艱苦。從江西80余個(gè)縣的發(fā)展情況來看，在近幾年的人均GDP和財(cái)政收入排位里，前10位的九江沒有一個(gè)。從近三年(2006-2008)靠后的21個(gè)縣的人均GDP和財(cái)政收入統(tǒng)計(jì)分析來看，2006年人均GDP靠后的21個(gè)縣只有15個(gè)是國(guó)定貧困縣，而6個(gè)非國(guó)定貧困縣中，九江占2個(gè);21個(gè)財(cái)政收入靠后的縣，只有11個(gè)是國(guó)定貧困縣，而10個(gè)非國(guó)定貧困縣中，九江也有一個(gè)。2007年GDP靠后的21個(gè)縣，國(guó)定貧困縣只有16個(gè)，而5個(gè)非國(guó)定貧困縣中，九江仍有2個(gè);2008年，人均GDP和財(cái)政收入靠后的都是14個(gè)，在7個(gè)非國(guó)定貧困縣中，九江分別有3個(gè)和2個(gè)，其中贛州的石城和九江的都昌一直處于全省的后列。各種資料表明，近年來江西欠發(fā)達(dá)貧困面較大的區(qū)域，主要是革命老區(qū)和環(huán)鄱陽湖地區(qū)。

黨的十七大提出“確保到2020年全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)”，十七屆三中全會(huì)又明確要求到2020年“絕對(duì)貧困現(xiàn)象基本消除”。面對(duì)未來十年扶貧開發(fā)的目標(biāo)任務(wù)，在編制新一輪扶貧規(guī)劃中，應(yīng)該對(duì)扶貧開發(fā)重點(diǎn)區(qū)域作適度調(diào)整。從江西的實(shí)際情況來看，扶貧開發(fā)應(yīng)當(dāng)把握兩個(gè)重點(diǎn)，換而言之，就是要唱好“紅歌和綠歌”。所謂唱好紅歌，就是要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)贛南、贛東北等革命老區(qū)的扶持，這些地區(qū)是中國(guó)革命的搖籃，過去為新中國(guó)的誕生作出了巨大的犧牲，理所當(dāng)然應(yīng)該作為國(guó)家扶持的重點(diǎn)，這是無可非議的。再就是要唱好綠歌。所謂唱好綠歌，就是充分利用扶貧和移民的工作平臺(tái)，加大鄱陽湖區(qū)域的投入。以實(shí)際行動(dòng)貫徹落實(shí)省委提出的環(huán)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的科學(xué)決策。江西經(jīng)濟(jì)發(fā)展之所以還趕不上發(fā)達(dá)地區(qū)，除了所處地理位置的客觀因素，人口占全省總?cè)丝?2%、GDP占全省總量54%的環(huán)鄱陽湖區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、貧困狀態(tài)嚴(yán)峻，客觀上已經(jīng)成為制約江西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。鄱陽湖周邊的幾個(gè)人口大縣，如鄱陽、余干、都昌等，歷史上都是農(nóng)業(yè)大縣，在現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)文明崛起后，人均GDP和人均財(cái)政收入長(zhǎng)期位居江西90位之后。同時(shí)，鄱湖周邊也是一片紅色的土地，因?yàn)檫@一地區(qū)同樣是革命老區(qū)，同樣為中國(guó)革命的勝利做出過巨大犧牲和貢獻(xiàn)。我黨的一些重大活動(dòng)便是在這個(gè)區(qū)域內(nèi)策劃啟動(dòng)的。南昌起義的策源地、秋收起義的發(fā)起地之一就在九江，百萬雄師過大江也是從九江開始的。因此，無論是唱“紅歌”還是唱“綠歌”，新一輪扶貧規(guī)劃都應(yīng)當(dāng)把鄱陽湖區(qū)域作為一個(gè)重點(diǎn)，讓該區(qū)域在實(shí)現(xiàn)江西快速崛起的進(jìn)程中再立新功、再造輝煌。

二、視情而定，重新調(diào)整扶貧資金分配方式

現(xiàn)在中央扶貧資金是分配到省、責(zé)任到省，由省里統(tǒng)一分配到縣。江西確定一輪下來每個(gè)重點(diǎn)村中央扶貧資金是50萬，用于整村推進(jìn)，改善貧困村生產(chǎn)生活條件，發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)。從我們這些年實(shí)施的情況來看，一個(gè)1500人的中等規(guī)模的行政村，通過整村推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“走平坦路、喝干凈水、上衛(wèi)生廁”的基本目標(biāo)，起碼需要300萬元。修水縣何市鎮(zhèn)黃垅村“十一五”期間，共投入580多萬元用于改善全村的基礎(chǔ)設(shè)施。而我們扶貧資金僅僅50萬，要想改善一個(gè)行政村的基本生產(chǎn)生活條件，無疑是杯水車薪。一個(gè)重點(diǎn)村一年10萬元，如果想修條路，憑這點(diǎn)資金連想都不敢想。還有，各重點(diǎn)村的情況千差萬別，人口規(guī)模大小不一、基礎(chǔ)條件有好有差、干部群眾參與的積極性有高有低，統(tǒng)統(tǒng)一個(gè)投入標(biāo)準(zhǔn)，顯然有失公平。

因此，新一輪規(guī)劃應(yīng)當(dāng)把資金分配方式作為一個(gè)重點(diǎn)來加以調(diào)整。可以以縣為單位下達(dá)資金基數(shù)，由縣根據(jù)各重點(diǎn)村的實(shí)際情況和項(xiàng)目需要進(jìn)行規(guī)劃，在資金投放上有所側(cè)重。對(duì)于干部群眾參與積極性高的村，可以在資金上給予傾斜。而對(duì)于那些等、靠、要，甚至不想干事、干不成事的村，可以少安排資金或者暫不安排。

三、突出重點(diǎn)，逐步調(diào)整扶貧規(guī)劃項(xiàng)目投向

我們這些年實(shí)施的項(xiàng)目大多是修路、橋、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而往往修一條路或是修一座橋需要的資金動(dòng)則幾十萬甚至上百萬，可能一輪的扶貧資金還修不了一條路，有的重點(diǎn)村甚至為實(shí)施一個(gè)項(xiàng)目，而背上了沉重的債務(wù)。2008年，我們對(duì)全市209個(gè)重點(diǎn)村進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有80%以上的村負(fù)債，其中很大一部分負(fù)債成因便是因?yàn)閷?shí)施扶貧項(xiàng)目引起的。因此，新一輪扶貧項(xiàng)目規(guī)劃的重點(diǎn)，要從無論貧富均能受益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步轉(zhuǎn)向腳踏實(shí)地地幫助貧困群眾培育產(chǎn)業(yè)和提高素質(zhì)上來。

實(shí)踐證明，要讓貧困群眾真正享受到國(guó)家的“特惠性”扶貧政策，盡快改變貧窮落后的面貌，一個(gè)很有效的途徑就是幫助貧困群眾增強(qiáng)造血功能。一是因地制宜，培育支柱特色產(chǎn)業(yè)。要使貧困地區(qū)的群眾從根本上脫貧，就是要幫助他們培植能穩(wěn)定增收的支柱產(chǎn)業(yè)。瑞昌市夏畈鎮(zhèn)新橋村是“十一五”扶貧開發(fā)重點(diǎn)村，近幾年來，全村大力發(fā)展西瓜產(chǎn)業(yè)，人均純收入從“十五”的不到千元增加到現(xiàn)在的三千多元。二是提高貧困群眾的素質(zhì)。貧困群眾素質(zhì)低是收入低的原因，收入低是素質(zhì)低的結(jié)果，要提高貧困群眾的收入水平，必須提高他們謀生的手段。特別是要通過“雨露計(jì)劃”這個(gè)平臺(tái)，大力培養(yǎng)貧困戶子女掌握一技之長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)“培養(yǎng)一人、脫貧一戶、致富一方”的目標(biāo)。

四、降低成本，進(jìn)一步優(yōu)化扶貧資金的管理方式

扶貧資金管理是資金跟著項(xiàng)目走、封閉運(yùn)行，并實(shí)行報(bào)帳制，這些對(duì)于確保資金安全到位起到了很好的監(jiān)管作用，這是值得肯定的。但我們?cè)趯?shí)際操作過程中感到也存在一些問題和不足，缺乏科學(xué)性和合理性。一是報(bào)帳手續(xù)過于繁瑣，工作成本無形加大。一個(gè)項(xiàng)目報(bào)帳，必須要經(jīng)過村民代表、掛片干部、縣扶貧部門、財(cái)政部門簽字，缺一不可，只要哪一個(gè)不在就報(bào)不了。扶貧項(xiàng)目大多是一些小項(xiàng)目，大到2-3萬，小至幾千元。有時(shí)侯，村干部為了報(bào)一個(gè)萬把元錢的項(xiàng)目，需要往返縣城好幾趟，差旅費(fèi)、誤工費(fèi)是一筆不小的開支，成本明顯加大。二是6.33%(其中，營(yíng)業(yè)稅3.33%、所得稅3%)的扶貧資金要用于完稅。現(xiàn)在我們扶貧項(xiàng)目報(bào)帳要求過于人為“嚴(yán)格”，村里實(shí)施項(xiàng)目購買材料開具的收據(jù)，報(bào)帳單位一律不認(rèn)可，要報(bào)帳必須到報(bào)帳單位重新統(tǒng)一開票，開票就必須完稅，這就意味著10萬元的扶貧資金要拿出6千多元交到稅務(wù)部門，把本來就有限的資金再割走一塊。

因此，進(jìn)一步完善扶貧資金的管理模式，應(yīng)該作為新一輪扶貧規(guī)劃的重要一環(huán)。一是簡(jiǎn)化報(bào)帳手續(xù)。一個(gè)小小的項(xiàng)目，只要有一套完整的資料，經(jīng)村民委員審核認(rèn)可后，就應(yīng)當(dāng)可以進(jìn)行報(bào)帳，減少人為造成的工作成本。二是扶貧資金應(yīng)當(dāng)免稅。扶貧開發(fā)實(shí)施的項(xiàng)目都是民生工程、德政工程。項(xiàng)目實(shí)施單位只要是正式票據(jù)，報(bào)帳單位就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可，即使報(bào)帳單位要統(tǒng)一開具發(fā)票，對(duì)于扶貧資金國(guó)家應(yīng)當(dāng)網(wǎng)開一面免去稅費(fèi)，把有限的扶貧資金足額用于貧困群眾。

五、明確責(zé)任，建立健全各級(jí)監(jiān)管機(jī)制

扶貧工作實(shí)行省直管縣模式，無疑在一定程度上有利于減少成本，符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的大局。但是，其具體運(yùn)作模式，有一些值得探討的問題。不能片面把省管縣理解為資金直接到縣，資金分配與市一級(jí)中間環(huán)節(jié)無關(guān)，省里只是向市里要數(shù)據(jù)、要報(bào)表，而市一級(jí)又必須對(duì)所屬縣進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)所屬縣的工作負(fù)責(zé)任。這就存在一個(gè)如何監(jiān)管、能否監(jiān)管到位的問題，市里沒有資金分配權(quán)，就意味著失去了對(duì)縣工作監(jiān)管和制約的手段，就會(huì)導(dǎo)致指揮棒失靈。失去權(quán)力的監(jiān)督是軟弱無力的，失去監(jiān)督的權(quán)力又必定導(dǎo)致腐敗。全省95個(gè)縣、市(區(qū))，省里都直接監(jiān)管到恐怕是鞭長(zhǎng)莫及，市級(jí)一旦監(jiān)管不力，勢(shì)必會(huì)造成監(jiān)管失控。

針對(duì)新形勢(shì)下出現(xiàn)的新問題，如何加強(qiáng)對(duì)扶貧開發(fā)工作的監(jiān)管，確保扶貧開發(fā)工作的有效開展，值得我們認(rèn)真思考，探索有效的監(jiān)管模式。我認(rèn)為，因?yàn)榉鲐毠ぷ鞯膶?duì)象是具體的貧困群眾個(gè)體或人群，有其特定范圍，不是遠(yuǎn)程監(jiān)管可以奏效的。在新的扶貧規(guī)劃中，必須進(jìn)一步明確各級(jí)的責(zé)任，理順省、市、縣的關(guān)系，做到管物與管事相統(tǒng)一。尤其是在資金的分配上，應(yīng)當(dāng)由市里拿出具體的分配意見，經(jīng)省審核后再分配到縣，爾后由市級(jí)實(shí)施具體監(jiān)管，做到一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)。

[作者簡(jiǎn)介]馮孔茂，男，江西省九江市扶貧辦黨組書記、主任。

[責(zé)任編輯:堯水根]