貨幣政策效應區域差異化的誘因：政府行為

摘要：貨幣政策存在區域效應差異已是國內外學者的共識，而具體到改革開放以來我國貨幣政策的區域效應差異問題，政府行為在其中的作用卻沒有得到應有的重視。本文的研究表明，無論是中央政府的改革戰略還是地方政府的行為決策，都是造成我國各地區銀行發展水平出現差距、進而引發全國統一貨幣政策產生不同區域效應的根本原因之一。

關鍵詞：貨幣政策；區域效應；政府行為

Abstract: The different regional effects of monetary policy is the consensus of scholars at home and abroad， while the government's action as one of the important roles has not been taken seriously when we discuss the different regional impact of Chinese monetary policy since the reform and opening. This study shows that both the central government's reform strategy or the conduct of local government decision-making are the fundamental causes that result in the gap of the development level of the regional banks， thereby triggering the different regional effect of the unified national monetary policy in our country.

Keywords: monetary policy，regional effect，act of government

中圖分類號：F822.0文獻標識碼：A文章編號：1674-2265（2009）03-0031-04

對于一個經濟區域或大國來說，貨幣政策的空間效應問題日益得到人們的重視，大量的實證研究表明，不僅歐洲貨幣區表現出了明顯的貨幣政策區域效應差異，美國、加拿大等發達國家也不例外，而我國改革開放三十年來的貨幣政策執行情況同樣驗證了地域效應差異的存在。筆者認為，無論是中央政府的改革戰略還是地方政府的行為決策，都是造成我國各地區銀行發展水平出現差距、進而引發全國統一貨幣政策產生不同區域效應的根本原因之一。

一、中央政府主導的漸進式改革的影響

每一個國家的自然資源稟賦、人文歷史傳統、經濟技術水平等都會存在地域差異，如果國家很小，這種空間分布狀態的表現不會十分突出，對經濟運行也不會產生很大的影響。但是，對于大國而言，這種地域差異就會非常強烈，促使經濟表現出明顯的區域特點。根據金融內生狀態理論的觀點——金融成長來自于微觀主體的參與和貢獻，是一國或地區經濟與文化環境內層機制啟動下完成的，自然可知不同地區的經濟發展水平與狀態是當地金融業成長的一個決定性因素。這也符合經濟決定金融的客觀規律。但是，有學者指出，金融成長的推動并不是僅僅依靠內生機制，在一國或地區的經濟與文化結構內層還缺乏促進金融成長因素的積累時，政府部門可以率先啟動，采取措施對金融活動進行外部刺激以推動金融業的發展。當然，這種外生狀態下形成的金融成長動力不如內生狀態下的持久。

我國中央政府實行的漸進式改革，從實證角度驗證了上述理論。前期，政府主導下的改革通過強制性制度變遷在短時期內迅速實現了經濟效率的大幅提高。但是，其中主要的貢獻來自于東部地區，并且這種區域經濟的發展和國家金融政策的傾斜分別通過內生機理和外部刺激同時推動了東部地區金融業的快速發展。在此之后，隨著漸進式改革的不斷深化，其誘致性制度變遷的特點逐漸顯現，非政府主體對經濟的推動作用日益強大，東部地區基于前期良好的經濟、金融基礎，在市場化程度更高的經濟環境中得到更快的發展，并進一步推動當地金融業向更高層次發展，而且這種推動具有長久的內在作用，表現出明顯的內生金融成長機制。

（一）改革前期政府非均衡梯度推移戰略的影響

在我國改革初期，東部地區的經濟發展速度之所以比中西部地區更快，既有其優越的地理位置、相對雄厚的初始財富積累、較好的人文環境和較強的技術力量等內在原因，也有國家推行的漸進式改革和非均衡梯度推移戰略下的政策原因。前者往往又是后者出現的原因。我國采用的漸進式改革體現的是由易到難、逐步過渡的策略。于是，具體的體制變遷必然走由點及面的、分領域與分地區的局部推進的非均衡路線。在這種背景下，東部地區內在因素帶來的優勢促使國家在運用梯度理論安排具體的區域改革次序時，提出了先發展東部沿海地區、然后再逐步推進到中西部內陸地區的梯度發展戰略。多年改革開放的經濟發展實踐證明，這種戰略對我國國民經濟整體實力的提高和經濟的迅速趕超做出了極大的貢獻。但是，隨之而來的負面效應就是國家為了鼓勵東部地區的經濟發展，實施了財政、稅收、外匯、外貿、金融等各種政策制度的傾斜，從而使原本就占據全國經濟總量一半以上(1978年數據)的東部地區的經濟得到進一步推動。政策傾斜不只是對政策領域內的經濟活動發揮作用，還會通過經濟的連帶性不斷擴大其影響，最終形成最初優惠幅度的倍數效應。同時，這種經濟的發展狀態為東部地區的金融成長提供了良好的環境和充分的條件，促使當地銀行業的整體發展階段得到提高。

（二）改革后期誘致性制度變遷的影響

進入二十世紀90年代以后，中央政府逐漸減少或取消了對東部地區的政策優惠與傾斜。但是，數據顯示我國東中西三大地區的經濟發展差距卻進一步拉大了。從我國各地區GDP之和的變異系數看，從改革之初的1978年至1990年，變異系數的最高值與最低值之差只有4.5%，而從1991年至2007年，這一差額增大到9.4%。

探究其中的原因可以發現，前期取得的經濟體制改革成效使這一時期整個國家的國民收入分配格局發生了重大的變化，政府收入占國民收入的比重逐年下降，特別是中央財政收入的占比下降非常明顯，而居民可支配收入的比重逐年提高。這種格局的變化大大加快了市場化取向的經濟改革進程，為非政府主體積極參與經濟制度的變革與創新提供了機會、創造了條件，同時也促使改革的動力與源泉更多地來自經濟內部自發的要求，于是誘致性制度變遷開始發揮主要作用。

但是，這種變化不可能同時在所有省、市、自治區均衡出現，因為即使不考慮地理位置、初始財富與人文環境等內在原因，僅僅是改革初期執行的區域非均衡發展戰略也已經造成了東中西各地區經濟市場化程度的差距，而這種差距的存在必定導致不同地區的非政府主體參與經濟體制變遷的市場激勵程度不同。在不同地區的市場化經濟環境下，非政府主體參與經濟體制改革的積極性和動力是存在顯著差別的。東部地區的中小企業對經濟的貢獻最多，因此為其提供資金服務的銀行在市場規律的作用下自然信貸配置效率最高，經濟與金融相互影響、共同發展。這種源于經濟體系內部的動力不斷推動東部地區的銀行業向更高的階段發展。與此同時，在中西部地區，尤其是西部地區，這種內在動力的不足導致當地銀行發展緩慢，主要經營對象依然以國有企業為主，信貸資產配置效率不高，信貸配給規模較大，銀行經營空間小、受到的束縛多，應對風險的能力弱，結果造成整個銀行發展層次低，處于較落后的階段。

二、分權制下地方政府行為的影響

在我國，各地區的銀行業發展水平以及相應的銀行微觀行為與結構之間存在著顯著差距，這不僅是中央政府主導的漸進式改革初期強制性制度變遷和后期誘致性制度變遷分別通過外部刺激和內部推動共同作用的結果，而且也是地方政府在其地位與角色隨著改革的推進而發生變化后對地方金融運行的戰略選擇和直接介入的結果。

（一）分權制下地方政府的金融偏好特征

自二十世紀80年代初開始，中央政府就從各個層面逐步向地方下放權力。這種分權讓利的改革導致國民收入格局發生了很大的變化，過去由政府集中控制的資金逐漸分散到民間，中央政府財政收入的比重出現明顯下滑。然而，在轉軌時期，中央政府在整個經濟體制轉變的過程中還肩負著控制改革節奏、保持社會穩定等重大職責，仍然需要擁有強大的動員和支配社會資源的能力。為此，我國政府一方面在保證市場化進程的前提下盡可能提高中央財政的收入，另一方面推動了以縱向分割為特征的金融改革，試圖通過以國有銀行為主體的金融資源配置體制將民間暫時閑置的資金集中起來統一調動。然而，隨著改革的推進，不僅國有銀行開始追求自身的利益最大化，而且更重要的是，在以地區經濟增長為主要政績考核指標以及產權制度結構問題所引起的投資風險軟約束等因素的影響下，地方政府積極地介入到金融資源的配置中，致使我國金融發展帶有明顯的地方政府行為的痕跡。

然而，在這些年的金融改革過程中，我們看到許多地方政府在對待金融資源的配置上存在種種錯誤的觀念①，嚴重阻礙了金融效率的提高、降低了金融對地區經濟發展的貢獻。具體表現為三個方面：一是在我國各地區的經濟增長方式仍然是粗放型的背景下，地方政府為追求當地經濟發展速度本能地表現出一方面從中央政府手中盡可能地爭取資金支持和政策優惠，另一方面強化對本地資金的控制，造成全國金融資源的條塊分割嚴重，導致銀行功能財政化。這種對金融資源的爭奪和占有嚴重束縛了資金在區域之間的正常流動，并產生了明顯的負外部效應——降低了整個國家金融資源的配置效率，導致金融不能發揮促進經濟結構調整優化和經濟效率不斷提高的作用，弱化了金融對經濟發展的貢獻。二是地方政府為了追求盲目的擴張與經濟增長政績，將金融資源簡單地視為一種融資工具，極度關注資金對當地的供給能力，只重視資金規模而忽視資金效率，結果是在銀行同時承擔自身商業性與地方政策性雙重角色的情況下，造成信貸資金的規模和風險常常處于失控狀態，金融業呈現出高增長但低效率的特征。三是伴隨著我國金融業的全面開放，國家和市場都要求高度重視金融風險的防范，而與此同時，我國金融體系中因前期地方政府濫用金融工具且未能嚴格控制風險等因素所積累的風險也開始逐步暴露，甚至有的非系統性風險正在逐漸演變成了系統性風險。這時地方政府又出現了懼怕金融的心理，并由此過分強調對金融風險的控制，不僅進一步限制資金的跨區流動，而且對轄區內的各類金融資源也實行了比較嚴格的控制，明顯阻礙了金融業的良性發展。

這些地方政府錯誤的金融觀具有一定的普遍性，從根本上說，就是沒有將金融視為一種資源與當地經濟發展及結構相匹配，但是各地區表現的程度不一樣。在通常情況下，經濟較發達的地區政府由于思想比較解放、經濟理念比較先進，再加上經濟開放程度較高帶來的當地企業較多的融資渠道和國際先進管理經驗的影響，對金融資源的錯誤干預與控制力度相對較輕，因此金融業正常發展所受到的人為破壞程度較小。不過，近年來不少地方政府已經意識到原有觀念上的誤區，開始正確對待金融資源的融資和配置功能，正在逐漸加強區際間的資金協調機制，這將極大地推動各地區金融業的發展水平。

（二）地方政府金融行為之間的零和博弈

在我國分權讓利的改革過程中，各地方政府在其利益動機逐漸顯性化的狀態下，彼此之間的關系不再是過去簡單的行政協調關系，而已經演變為對市場份額和對資源占有的競爭關系。這些相對獨立的經濟與行政結合在一起的區域系統的政府在同一經濟活動中扮演不同角色，面對的是同一資源條件，分配的是同一國民收入，卻存在著不同的利益目標。于是在追求各自目標的過程中，必然發生各種矛盾和沖突（丁文麗，2005）。這些沖突主要表現在對稀缺資源的競爭方面，而各地區產業結構的趨同化進一步引發了各地對能源、動力等重要資源的爭奪，激化了地區間的利益沖突。但是從根本上說，擁有資源的前提是擁有充當購買力的貨幣。因此，地方政府對資源爭奪的突出表現就是盡可能多地占有全社會的金融資源。由于我國一直以來都是以間接融資為主，因此，為了爭奪金融資源，各地政府就通過各種方式對當地不同性質的商業銀行進行干預。根據馮濤等（2006）的總結，作為融資來源的商業銀行體系在各地區的分布層次主要有四大國有銀行的分支機構、全國性股份制商業銀行的分支機構和地方性商業銀行。地方政府會依次采用“屬地型干預”、“誘逼型干預”和“控制型干預”三種方式來影響或控制這些商業銀行的信貸量以促使當地經濟利益目標的實現，而且在這種非市場化的干預行為中，地方政府往往只考慮自身的局部利益，而忽視其行為的溢出效應，缺乏社會全局利益的責任感。因此，金融資源在各地區的最終配置格局則取決于博弈過程中各地方政府博弈能力的對比。

一般來說，經濟實力強的地區政府在爭奪金融資源的博弈過程中都占據一定的優勢，而且這種資源優勢會進一步加大這些地區的經濟增長幅度，進而促進當地金融中介發展水平的提高。

三、地方政府與中央政府金融資源配置權的博弈

改革開放以來，我國的金融資源配置逐漸由中央政府集權控制轉變為中央與地方分權控制。各級政府在我國目前轉型經濟下的金融系統運行中仍然發揮著十分重要的作用，尤其是在金融以“條”為主、地方以“塊”為主的狀態下，“條塊分割”的矛盾自然導致地方與中央在金融行為方面出現非合作博弈（馮濤、喬笙，2006）。這主要表現為地方政府在追求自身利益最大化的動機下不斷從中央政府手中爭取更多的利益、優惠和權利，而且地方政府站在本地區經濟增長的角度表現出的效益偏好往往與中央政府從整個國家經濟全局角度出發所形成的效益偏好不一致。例如，現行的官員任期制和地方政績考核制度直接促使地方政府在追求當地經濟增長速度的動機下，偏愛將資金投放到那些周期較短、見效較快的項目。這樣，投資雖然在短時期內提高了地方經濟增長速度，但是卻造成金融資源的不良配置和效率損失，與中央政府意圖通過提高金融資源的使用效率和優化金融資源的配置結構來促進我國經濟結構不斷升級的目的相違背。

在地方政府與中央政府對金融資源運作的非合作博弈中，不同地區政府的博弈能力存在明顯的差別。顯然，經濟發達的東部地區的政府具有更強的博弈能力，因為他們有強大的經濟實力，在國民經濟中占有突出的地位，所以，他們必然要求在政治上、在整個國家的經濟發展和資源配置中擁有更大的發言權（丁文麗，2005），最終得到更多的權力、政策及可用資源。相反，經濟落后地區則表現出“惡性”循環過程：也就是說，這些地區較弱的經濟實力導致他們在與中央政府博弈的過程中，只能獲得有限的發言權，處于資源配置權限劃分中的劣勢，于是經濟的下一步發展受制于市場機制的不完善、資源規模小且效率低等因素，結果會更加削弱這些地區的談判能力，加大了與發達地區的經濟差距。

另外，從何鳳雋（2005）設計的地方政府與中央政府在金融資源分權配置下的非合作博弈模型得到啟示，只有大力扶植非政府所有的金融機構，不斷提升其市場占有份額，當這些非國有金融部門占據一定地位的時候，金融資源配置市場的游戲規則才會被迫改變，國有銀行將面對激烈的競爭性市場，唯一的出路就是大幅度改革，結果將促使中央政府退出資源配置市場。與此同時，地方政府也無法再通過國有金融組織介入到資源配置過程中，從而整個國家的金融配置效率得以提高。

將上述思想與當前我國地區銀行發展水平的差異以及國有銀行的股份制改革結合在一起分析，我們很容易看到，正是由于我國東部沿海地區集中了大部分的非國有銀行，不僅數量多而且資產規模大，在整個銀行市場上占有相當的份額，因此，形成了比中西部內陸地區競爭性更強的信貸市場環境。這就說明，與中西部地區相比，東部地區的民間資本對資金配置的影響力更大，因此整個信貸資金的配置效率更高，而且總體銀行相關比率和銀行市場化比率都能很好地解釋東部地區的經濟增長，國有銀行相關比率卻解釋力不強。相反，國有銀行的發展受到了經濟的推動，表現出東部地區的國有銀行在面臨市場競爭時不得不改變自身的經營行為和運作方式，否則就難以在競爭中生存與發展。從四大國有銀行股份制改革的進程來看，不能說沒有東部地區金融市場競爭性日益加強的推動作用。

四、結論

綜上所述，中央政府的改革戰略和地方政府的行為決策以及兩者之間對金融資源配置權的博弈行動，都導致了我國銀行發展水平及其微觀行為與結構在區域層面上表現出明顯的不同，進而造成全國統一貨幣政策的實施效果產生了顯著的區域效應差異。對于一個經濟大國而言，貨幣政策在地域上的效應差異對整個國民經濟的穩定、協調和持久發展具有越來越重要的作用。如果說在改革初期我們以經濟效率的迅速提高和集中有限資源先讓部分地區富裕起來的改革戰略是正確的，因而可以忽略這種政策影響的區域不對稱性的話，那么在今天地區間的經濟增長不平衡性已經給國民經濟發展造成諸多負面效應的情況下，考慮到國家已經提出的開發西部和振興東北，從而縮小地域經濟差距的戰略目標，就必須盡可能地減少貨幣政策區域效應的差異：一方面，我們要防止貨幣政策本身成為拉大地區經濟差距的原因，另一方面，我們要促使貨幣政策對協調地區經濟發展起到推動作用，從而提高貨幣政策的總體實施績效。而要實現這一目標，地方政府必須盡快樹立正確的金融發展觀，打破地區資金流動的各種障礙，以長遠的眼光看待地區經濟與金融之間的發展關系。

注：

①下文所提到的地方政府對金融認識的三方面誤區主要是在倪全宏（2006）的觀點基礎上總結出來的。

參考文獻：

[1]丁文麗.轉軌時期中國貨幣政策效力的區域差異研究[M]，北京：中國社會科學出版社，2005，108-112.

[2]馮濤，喬笙.通貨膨脹中的地方政府金融行為分析[J]，財貿經濟，2006，(2).

[3]何風雋.中央政府與地方政府的金融資源配置權博弈[J]，重慶大學學報（社會科學版），2005，(4).

[4]倪全宏.論新時期地方政府金融觀及與金融體系的關系[J]，南方金融，2006，(1).

[5]張晶.我國貨幣政策區域效應非對稱性研究[M]，長春：吉林大學出版社，2008，176-190.

（責任編輯代金奎）