資源枯竭型城市可持續發展的金融支持問題探析

摘要：資源枯竭型城市可持續發展問題涉及面廣，具有交叉性和復雜性。如何最大限度地發揮金融在資源配置、結構轉型中的助推器作用，實現資源枯竭型城市的可持續發展，是我們當前面臨的一項重要課題。本文從資源枯竭型城市可持續發展面臨的困境入手，通過借鑒國外經驗，提出金融支持資源枯竭型城市的策略選擇。

關鍵詞：資源枯竭型城市；可持續發展；金融支持

中圖分類號：F830文獻標識碼：B文章編號：1674-2265（2009）03-0055-04

“因礦而興，礦竭城衰”是很多資源型城市發展的軌跡，不計成本、不顧長遠的發展模式，造成資源枯竭城市污染嚴重、生態脆弱和工人下崗等一系列突出的社會、經濟問題。黨的十七大明確提出“幫助資源枯竭地區實現經濟轉型”，全力推進經濟結構戰略調整。金融作為市場經濟的核心，研究其在資源枯竭型城市可持續發展中的作用發揮問題具有重要意義。本文擬對資源枯竭型城市可持續發展的金融戰略選擇進行研究，希望能為此類城市的經濟金融長期協調可持續發展提供借鑒和參考。

一、資源枯竭型城市可持續發展面臨的困境

資源枯竭型城市，從定性角度看，是指如煤炭、石油、鐵礦等資源型城市經過數十年的發展，面臨如資源枯竭、技術手段落后、經濟條件和城市區位不占優勢等問題，無法繼續擴大開采范圍，導致支柱產業倒塌的一類資源型城市。從定量的角度看，路卓銘（2007）認為，資源產業從成熟階段向衰退階段過渡的標志是：宏觀上，資源開采總計超過已探明資源經濟可采儲量的70%，保有可采儲量的服務年限已不足15年，資源產業的銷售額、利稅額和就業人數開始出現連續且非周期性的下降，資源型主導產業對城市經濟社會發展的支撐能力呈現不足；微觀上，采掘成本上升，企業市場競爭力下降，虧損企業增多，企業普遍感到經營規模擴張受到資源供給的較強約束。在資源枯竭型城市，依托資源優勢建立起來的產業后側和旁側產業競爭優勢逐步消失，可持續發展面臨著諸多困難和障礙。

（一）資源可開采年限日益縮短

礦產資源是非再生性資源，其資源必然會有枯竭的一天。二十世紀中期以來我國建設的8000多座礦山，其中2/3已進入“老年期”，且440座礦山即將閉坑。“十五”以前，東北國有經濟占絕對主導地位，中央下放到地方的國有大型煤礦共94個，東北就有28個。而目前遼寧的本溪、北票煤礦已整體破產，撫順、阜新、南票煤礦的部分礦井已經關閉。河南省三門峽市已發現的礦藏達66種，占河南省已發現礦種的60%，已探明儲量的有50種，是全省乃至全國重要的貴金屬、有色金屬及能源礦產基地，但隨著礦產開采強度日益加大，資源可采年限迅速縮短。按目前實際生產能力估算，三門峽市的主要礦產（黃金、白鋁、黑煤）最多只能開采15年。

（二）經濟發展過度依賴資源產業

資源型城市的顯著特征之一是經濟結構單一，經濟發展嚴重依賴城市資源，由此帶來的一個突出問題則是經濟結構的不穩定性，一旦支柱產業或支柱企業受宏觀調控出現衰退，或因資源枯竭導致企業大幅減停產，整個城市經濟可能陷入困境。從三次產業的構成來看，資源型城市第二產業占絕對主導地位，以三門峽為例，2004—2007年該市資源行業收入占到全市財政總收入的78%、80%、86%和89%，礦業對工業的支撐度在70%左右，影響波及面達到80%以上，資源型行業的衰退對城市經濟的打擊可能是巨大的。

（三）產業轉型的人員安置成本過大

資源型城市的資源采掘加工業從業人員高度集中，部分地方占比高達65%以上 (不含農業)，優勢產業互補不足，產業鏈條未能拉長，造成在產業重點轉移中，從業人員相互接納安置難度增大，若不妥善處理，將會成為嚴重的社會問題。如遼寧現有礦山企業7000多家，從業人員458萬人，其中相當部分屬下崗失業人員。

（四）經濟可持續發展環境不佳

一方面，受“重生產、輕生活”和“重經濟建設、輕市政建設”思想的影響，我國資源型城市基礎設施建設欠債較多。另一方面，高強度的開發，使資源型城市的環境遭到嚴重破壞，如遼寧省182家礦山企業占地2202平方公里，其中7處采煤沉陷區面積達270平方公里，涉及住宅面積663萬平方米，涉及居民11萬戶、33萬人。沉陷區內很多房屋和公共設施被破壞，給人民生命財產帶來威脅，也制約了資源枯竭城市的戰略轉型。

（五）轉型的有效信貸供給不足

金融在支持資源型城市發展中存在的問題主要表現在兩個方面：一是信貸投向集中問題突出。信貸投入過度集中于資源型企業或國有企業，中小企業、民營企業等的合理資金需求得不到滿足。以三門峽市為例，2008年1—9月份，大企業新增貸款占全部新增企業貸款的比重達79.2%，是中小企業的2.62倍。二是金融發展相對經濟增長存在差距，金融機構存差明顯擴大，如三門峽市存差從1999年的25.8億元上升至2008年三季度末的189.75億元。在2006年，按照三門峽市“發展精細化加工，壯大民營經濟，培育高新技術產業”的轉型思路，需要近500億元的資金融入，除去金融中介融資和直接吸引外商投資，仍有近200億元的資金缺口無法滿足。

二、國外資源枯竭型城市轉型的基本經驗

（一）市場主導型：代表國家有美國、加拿大、澳大利亞

三國的共同特點是幅員遼闊、礦藏豐富、人口稀少，三國城市轉型主要由資源型企業自主抉擇。金融通過市場的價格發現和資源配置，引導社會資金進入企業活動，在城市轉型中起到重要的助推作用。一是金融提前介入企業轉型。引導企業建立預警系統，幫助企業有步驟地公布公司發展和轉型計劃，給公司、地方政府、工人及其家庭留出足夠的時間來逐步關閉工廠或是放棄一個礦區城市，促進企業實現有序轉型。二是努力擴大政府救助政策效果。金融積極配合政府的緊急援助、再培訓、搬遷等政策，實行工作分享策略，擴大政策實施效果。三是實行差別信貸政策。在北美，部分資源型城市由大型人口居住中心和中心城市資源區組成。人口居住中心的信貸支持重點為城市建設、科技服務產業等，信貸支持和經濟發展具有可持續性。由無人居住帶、移動性城鎮地帶、長期通勤地帶構成的中心城市資源區，則根據企業發展周期，按照市場規律適時調整優化信貸結構。四是創新金融服務產品。結合轉型實際，建立社區賠償基金和專項保險機制，創新信托、金融衍生交易、風險投資、擔保、融資租賃、貨幣經紀、資產管理等領域新型金融產品等。

（二）政策主導型：主要代表國家為日本

日本礦產資源匱乏，人均資源占有量低，決定了日本政府對資源型產業的重視。一是將煤炭區域振興納入法制軌道。日本資源型產業主要是煤炭產業，日本政府先后出臺了《特定蕭條產業安定臨時措施法》、《特定產業結構改善臨時措施法》等相關法律。二是出臺財政稅收優惠措施。大力興辦工業開發區，針對轉型企業和資源轉型地區新興產業，出臺了一系列稅收減免政策，以優惠政策招商引資推動結構優化。三是金融機構積極參與轉型。在政府的統一規劃下，金融機構做了大量工作。如依托稅收減免政策，通過“地域振興整頓公團”，對進入產煤地域的企業實施長期低息設備資金融資和長期運轉資金融資；采取設立中小企業轉產基金、降低中小企業準入門檻、加速設備折舊并鼓勵創新、最大限度地發揮社區作用等措施，加大對中小企業的貸款力度等。

（三）混合型：主要代表為歐盟

歐盟模式的特點是政府主導與市場調節相結合，推動資源型城市產業轉型，以德國魯爾、法國洛林地區為代表，政府與金融機構在轉型中充分發揮了合力作用。一是金融信貸直接參與政府的整體轉型規劃。魯爾積極發展生態旅游和工業旅游，實施退二進三政策，金融適時調整信貸導向，退出傳統資源性產業，進入以生態、信息、電子、服務等產業為主的第三產業。二是政府在對傳統礦區清理整頓時設法保全金融資產。政府在對生產成本高、機械化水平低、效率差的煤礦企業施行關、停、并、轉過程中，采取債務轉移、資產重組、財政貼息等措施保全金融資產，有效防范了信用環境和金融信貸資產質量的惡化。三是政府與金融聯手建立轉型地區社會保障機制。魯爾工業區社會包袱沉重，德國政府向失業者和社會成員提供養老保險、醫療保險和失業補貼，金融保險機構實行責任保險賠償機制等措施，保障轉型調整中的利益平衡和社會穩定。四是成立專門的轉型配套金融機構。1984年，法國政府出資成立礦區工業化基金，1990—2000年每年提供1500萬歐元，幫助礦區改善基礎設施和發展高技術產業。此外，法國政府還組建了“礦區再工業化金融公司”，該公司創建后15年來，資本從1000萬法郎增加到

1.2億法郎，為230個企業提供了2.8億法郎貸款，新創造就業機會2.1萬個。

三、我國資源枯竭型城市可持續發展的金融戰略選擇研究

與上述國家相比，我國的資源枯竭型城市轉型面臨更多的困難。為有效推動轉型，我國金融業應準確把握資源城市轉型中的產業支撐點、經濟增長點、支持著力點，針對不同類別形成不同的信貸供應與金融支持重點，提供良好的金融服務。

（一）加快金融產品創新，全力支持壟斷優勢產業擴大市場份額

1. 凸顯資源型城市品牌價值，多種金融模式支持擴張，信貸措施全面跟進。資源型城市具有區位重要性和地位特殊性等品牌優勢，應按照主業突出、行業領先、輻射帶動的要求，打破區域行政分割，利用增量投入、存量調整、聯合重組、低成本擴張等金融模式做強做大一批集團企業，積極向外地或國外開拓，向相近或相關產業開拓。很多資源型城市在精細加工、土建、通風、排水、人才、技術方面有突出壟斷優勢，可以對外承攬產品精深加工、隧道開挖、橋梁建設等項目。在此類產業擴張的過程中，信貸措施應全面跟進，協助政府構筑“大信用”機制，注重引導，主動提供配套的信貸政策服務。

2. 構建間接融資和直接融資互為補充的多元化融資渠道，打造“商業金融+項目金融+資本市場”融資平臺，助推“大企業帶動大發展”。通過政府引導和市場化運作，多渠道籌措資金，鼓勵此類產業上大項目，形成產業集群的核心主體。在繼續發揮間接融資傳統優勢的同時，積極構建企業直接融資平臺，適當放寬資源型城市支柱企業的上市條件，鼓勵企業利用債權融資、項目融資，并協調與國際金融機構的關系，努力爭取世界銀行、亞洲開發銀行基礎項目建設的軟貸款。

3. 豐富中間業務種類和金融創新，提供多元化金融服務。對于此類資源型產業，金融機構應大膽介入，延伸中間業務種類，積極辦理抵押貸款、承兌匯票等業務，如代理發行和承銷企業融資券，為企業提供多元化的外匯交易、衍生交易、投資理財等金融服務。通過加強與證券、保險之間的業務聯系與合作，推進綜合業務的開展，如適時推動以銀行間同業拆借利率為基礎的浮動利率存款品種，發展避險型金融衍生工具等。同時引入發展資源型企業的融資租賃，積極探索資源證券化和資源勘察權證券化，以及資源型投資信托金融產品等創新手段，并加強電子網點建設，把商業銀行的國內外網點優勢結合起來，提高資金清收效率，實現信息資源共享，支持企業做強做大。

（二）調整信貸結構，強力扶持循環經濟加速形成替代產業集群

1. 金融應采取對衰退礦業的補償基金等措施，搞好尾礦、貧礦的回收采選、伴生金屬礦的冶煉和副產品的開發，走循環經濟、變廢為寶的可持續發展道路。目前我國主體資源利用效率僅為30%，比世界平均水平低20個百分點。通常說來，煤礦的回采率為50%至60%，即使是枯竭的煤礦，也有一些伴生的能源或非主體礦物能源并沒有開發。因此，我國應借鑒國外成熟模式，走循環經濟發展之路。金融首先應加強對衰退礦山深部探礦的資金支持，建立礦山企業的反哺機制與礦業城市持續發展的補償基金，在礦業銷售收入中提取一定比例建立暮年礦山的反哺基金，并在分級財政中增加礦業城市的留成比例，爭取可持續發展時間；其次應合理搭配對不同鏈條、不同環節的資金投放量，建立與循環經濟相適應的信貸模式，資金向對伴生（共生）資源綜合利用、廢棄物（如煤矸石、尾礦等）化害為利的循環產業進行傾斜。

2. 金融機構需發揮其資本與產權的紐帶作用，使此類企業產生連鎖效應和支化效應，推動產業鏈集群的形成。一方面金融業要以股權、產權為紐帶進行多層面、跨區域、跨行業的聯合、兼并和重組，推動每個節點企業和下游企業構成“網狀結構經濟”，重視發展自身產業鏈上的節點分支產業，使每個下游產業再分形為另一個細化產業，高度關聯的分工專業化和交易便利性結合后，將實現產業結構梯度調整。例如煤炭業不能單單停留在原煤開采銷售層面，隨著產業鏈條不斷拉伸，洗選、焦化等日漸成為重要的產業支柱，金融應明確信貸重點，支持產業細分。另一方面，人民銀行要充分發揮“窗口指導”作用，引導金融機構加大信貸投放力度，及時滿足此類企業資金需求；國有商業銀行上級行對基層商業銀行要給予適當授信權力，按組織存款的適當比例投放到產業鏈條延伸建設之中，做到貸款審批與管理相一致，實現貸款權責對等；其它銀行業金融機構也要充分發揮主觀能動性，積極申報符合貸款條件的項目，向產業集群鏈上的細分行業給予信貸傾斜。

3. 建立銀企對接平臺，切實解決中小企業融資難問題。要創新信貸風險防范機制，針對中小企業、民營企業、下崗失業人員等擔保貸款難問題，結合區域經濟發展的實際，采取財政出資、企業出資、社會募集等政策運作或商業運作形式，大力發展中介服務機構、推進擔保業務發展，緩解區域資金供給壓力、減少銀行信貸風險。由于財力限制難以組建擔保公司等信用中介機構的資源型城市，應將其列入地方政府規劃，運用預算積累資金予以解決。針對區域內中小企業家庭式管理突出、財務制度不健全、信用等級低下、有效抵押擔保不足等現實狀況，推行“一企一議”，努力開發一些適宜中小企業應用的金融產品，解決企業“缺血”現象。

（三）倡導信用觀念，努力降低資源枯竭產業金融資產損失

1. 金融應發揮窗口指導作用，引導此類企業及時關、停、并、轉，使信貸資金及時抽回并對業已形成的不良貸款進行清收。對不能適應市場經濟發展、切實面臨轉型困難、實力不濟的資源產業，金融機構應主張其適時關、停、并、轉，并為此類企業尋找下家，使信貸不失時機地從衰退產業中抽回：一是進一步優化信貸資產結構，對已形成的不良貸款要抓緊清收，充分利用呆賬貸款核銷，最大限度地減輕經營包袱，不斷建立新的效益增長點；二是調整負債結構，進一步改善軟硬環境，增加存款總量，同時合理調度資金，減少內部各種無效資金占用，最大限度地降低經營成本；三是對按法定程序破產、金融債權已做出安排的企業，金融機構要加大減值準備計提力度，及時核銷剝離不良資產。

2. 完善資源金融的風險防范機制。一是金融機構在關、停、并、轉過程中，要根據貸款規模、期限，從此類產業中分批、分類、分階段地退出，對因政策性關停的資源產業造成的信貸資金損失進行一定補償，以最大程度保全信貸資金的完整性。二是對以物抵貸形成的不良資產可出租、租賃或以物入股，對隨時間推移貶值幅度較大的盡可能拍賣、轉讓，必要時以大的折扣置換資金，盡量減少抵貸物資價值損失。三是要規范企業改制行為，切實維護金融債權。各級政府要妥善處理企業改制與支持金融部門依法維護金融債權的關系，做到不偏袒企業，嚴格執行不落實金融債務不予辦理改制手續、不頒發新的營業執照等制度，堅決制止和糾正企業改制中的違法行為，最大限度地保護金融債權。四是要努力構建新型的政銀企關系，進一步完善企業信用擔保體系、培育信用評價機構，加大對惡意逃廢、懸空銀行債務的懲治力度。只有不斷改善城市金融生態環境，才能吸引資金聚集，產生資金的“洼地”效應，促進區域資金、要素流動，提升地方經濟競爭力。

3. 加強金融保險業與資源型產業的結合，解決此類企業市場退出后社會安置問題。此類企業在改制、改組過程中歷史包袱較為沉重，除進一步搞活壯大非公有制經濟，將此類企業的下崗職工合理安置在資源型城市的服務業、旅游業外，還應繼續完善社會保障體系、發揮金融在安置人員上的作用，切實解決轉型帶來的社會問題。金融應加強保險業與資源產業的合作，加大與資源開采業配套的養老保險、責任賠償制度建設。同時鼓勵政策性銀行設立促進資源型城市可持續發展專項貸款，安排一部分國債資金和中央預算內基本建設資金，扶持資源型城市建設能夠充分吸納就業的項目，在剝離企業辦社會、解決廠辦大集體等歷史遺留問題方面加大財政支持力度，并建議政府多渠道、多途徑、多方式創造就業崗位，安置下崗職工，鼓勵下崗人員創業。

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（責任編輯 代金奎）