對公務員能力和制度雙建設的探討

[提要]在公務員建設中，公務員能力建設是核心，公務員制度建設是基礎，創建學習型政府部門或機關是保證。黨的“十七大”明確提出了要“加強黨的執政能力建設，提高黨的領導水平和執政水平”。這是從黨和國家長治久安的戰略高度，向全黨提出的帶全局性根本性的重大課題。公務員是我黨執政的具體載體，公務員的能力狀況直接關系到黨的領導水平和執政水平。因此，公務員的能力建設是黨的執政能力建設的有機組成部分和具體細化，應結合政府部門管理的內容和發展趨勢，確定公務員能力的基本構成，制定能力建設的標準框架，有條不紊、循序漸進。

[關鍵詞]能力；制度；公務員

一、能力建設要緊密圍繞轉變政府職能以及職業發展

公務員是政府職能的微觀載體，政府職能轉變最終依賴于公務員隊伍的人力資源開發，因此，公務員制度和能力建設要緊緊圍繞著轉變政府職能、轉變政府管理方式來進行。懷特說過，有什么樣的公務員就有什么樣的政府，其水平和能力直接決定政府的效率和行政質量。從改革開放的社會實踐和市場經濟發展的要求來看，公務員的權力與能力不對稱。公務員能力的最大不適應就是與市場經濟的要求不適應，與政府角色不適應，與政治文明建設要求不適應。目前，我國公務員職業發展渠道過于單一，表現在三個方面：

(1)缺乏適合各類公務員成長規律的多樣化的職務系列。不管從事什么工作，大家都往領導職務上擠，不利于專業人才的成長。設置專業技術類公務員是許多國家通行的做法。如英國公務員隊伍中，除普通行政類公務員之外，還設有專業技術類公務員；美國聯邦政府的許多部門為專業技術類公務員設置了專家職務。

(2)現行的職務設置為縣鄉基層公務員提供的職務晉升臺階太少，提供的職業發展空間太小。當前，縣鄉兩級公務員占全國公務員的58％，其中大多數以科員身份退休。

(3)晉升渠道單一，現行制度下公務員的成長發展、物質待遇的改善主要與職務特別是領導職務掛鉤，從而在客觀上形成了“官本位”而不是“能力本位”的發展激勵機制。從全國來看，92％的公務員職務為科級職務以下，只有8％的公務員是副處級職務以上。因此，改革和完善公務員的職位分類管理體系，采取不同的薪酬制度，使公務員職業化，是加強公務員制度和能力建設的重要內容。在能力培養上應分門別類，不同職位之間的能力要求雖然有共性，但差異較大，因此，培訓班應視情況而定。同時，公務員能力是一個動態概念，不同歷史發展階段對公務員的能力要求有所不同。

二、制定各級公務員的能力標準框架和履職能力的知識體系

應從制度與機制上著手：一是對現有公務員制度進行調整，如制定各級公務員的能力標準框架，為公務員的能力培養、開發、評價和使用提供依據；公務員錄用中要注重能力測評，考核中突出能力考核的比重等。二是要以能力發現為起點、能力評價為支撐、競爭激勵為手段、能力開發為基礎，借鑒發達國家的經驗，借助現代技術條件和手段，探索并建立我國的公務員能力管理機制。明確公務員履職能力和知識體系。一是把提高公務員履職能力作為能力建設的突破口。要強化職位競爭，實行職位考試制度，機關內85％以上的職位都應實行公開競爭，職位壓力與能力建設密切相關，同時加強職位輪崗，實行職位內任期制，提倡職位的雙向選擇，特別是一些熱門崗位更應如此。二是強化制度建設。在現實生活中一個人的發展與人為因素密切相關，尤其是需要制度保障作用的發揮。所以一方面要強化制度的剛性，加強監督與紀律約束，另一方面要進一步完善各種制度。三是強化公務員的知識構成，明確公務員的應有知識要求與知識體系。在實際工作中，公務員的職位升遷與其知識水平往往不成正比，有的公務員職務越升越高，但讀的書越來越少，寫的東西越來越少，甚至思維能力都在下降。在新的形勢下，要建立公務員應知應會的知識體系，以適應形勢發展的需要。四是建立科學的競爭和淘汰機制，以保持干部隊伍的健康和活力。五是樹立公務員的競爭理念，傳統的觀念認為，微觀經濟領域的事情由私營部門承擔，而公共服務領域應該由政府壟斷。與傳統公共行政排斥私營部門參與管理不同，“新公共管理”強調政府管理應廣泛地引入競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，通過這種方式將競爭引入到政府公共管理中來，從而提高服務供給的質量和效率。有了競爭便會迫使政府具有成本意識、注重方法，才能在競爭中不至于處于劣勢。政府如何能應對這一挑戰?怎樣應對這一挑戰?關鍵在于公務員這惟一具有能動性的資源，公務員本身必須具備強烈的競爭意識，而且是能適應時代發展要求的高素質人才。因此，我們首先必須把競爭理念作為公務員能力建設的根本理念，貫穿于公務員能力建設的始終，實行優勝劣汰。只有這樣，才可能實現政府的高效率，才能面對“新公共管理”的挑戰，應對國際、國內日趨激烈的競爭形勢。

三、公務員制度建設的重點

有什么樣的制度就有什么樣的能力。因此，能力建設要從制度建設人手，解決好提拔、薪酬、獎懲等與能力建設密切相關的制度環節，同時還要研究建立一套公務員能力評價指標體系。目前，公務員的激勵約束機制還沒有解決好，對能力建設有一定的影響。企業家的激勵約束機制可通過期權股制、年薪制等來解決，有一個市場約束的過程，不行就會被市場淘汰。在市場經濟條件下，公務員的激勵約束機制如何建立需要深入的研究。

(1)用制度管人還是用人來管人的問題。現有的腐敗許多都源于人事腐敗，這里有個誤區，認為黨管干部就是黨委書記或組織部門來管干部，就是某一個人或是某幾個人來管干部，甚至有人認為縣委書記就是縣委。

(2)公務員的范圍應如何劃分。在國外，凡財政負擔的人員都是公務員。我們現在的劃分強調官本位，公務員的晉升渠道不暢，造成大家都往官位上擠，因為沒有官位就沒有好的待遇。

(3)公務員的級差是否應擴大。國外的三級公務員中，初級公務員從社會中招考，而中級和高級公務員基本都是從公務員內部招考的，有一定的工作基礎。因此，公務員的職級是否應擴大值得考慮。西方國家充分利用公務員級別設置的激勵作用，推動公務員能力發展。如法國公務員職務與級別相分離，職務晉升以領導管理能力為標準，級別晉升以績效為標準。為了更大地發揮級別的臺階作用，2007年新的瑞士聯-邦政府人事法將公務員級別設置由過去的25級增至現在的38級，而韓國是60級，日本是61級，香港65－66級，這為各類公務員提供了更大的職業發展空間。能力是一步一步提升上來的。

(4)能力提升的途徑：實踐鍛煉和不斷學習；善于總結，把感性的東西升華到理性思考；加強培訓高層次、復合型、應用型的公共管理專門人才。通過培訓，在一定程度上開發了公務員的智力，激活了其創造力，從而有效地提高了工作效率。特別是提高公務員的創新能力，要思想解放，視野開闊，與時俱進，具有創新精神和創新勇氣。掌握創新方法、技能，培養創新思維方式。對新事物敏感，善于發現、扶植新生事物，總結新鮮經驗。善于分析新情況，提出新思路，解決新問題，結合實際創造性地開展工作。

四、結論

政府部門的人力資源開發是一個多元性、綜合性、全程性、可持續發展性的目標，通過繼續和終身教育、有效開發、合理配置、有效使用、大力激勵、重于保障、科學管理，意在培植、提升我國公務員的文化知識、職業水平、技能、體能、價值觀念，營造政府、社會、經濟、文化、職業和倫理道德等方面全頻道動態發展的氛圍，進而形成新的經濟增長點，拉動國民經濟發展。