阿爾山森林資源型城市經濟轉型的調研報告

阿爾山市是大興安嶺地區典型的森林資源型城市。北京國際城市發展研究院數據中心2004年公布的數據顯示我國現有資源型城市118座，其中森工城市21座，內蒙古資源型城市9座。阿爾山市被列入全國21座森工城市之一，同時也是內蒙古9座資源型城市之一。為了將阿亦山市列入國家第二批、內蒙古第一批資源枯竭型城市經濟轉型試點，促進阿爾山市經濟社會可持續發展，興安盟振興東北辦牽頭組成調研組對阿爾山市森林資源枯竭及經濟轉型情況進行了深入細致的調研。

一、森林資源枯竭情況

目前，阿爾山林區總經營面積107.49萬公頃，施業區面積10194平方公里(不包括阿爾山森工局在呼盟境內的施業區面積)，占阿爾山市行政區劃面積的137.59％。其中在阿爾山市境內的林業施業區面積7125.22平方公里，占行政區劃面積的96.17％。有林地面積60.67萬公頃，活立木總蓄積4560.59萬立方米，森林覆蓋率為64％。由于長期過量采伐，可采林木資源已近枯竭。在以天然幼中齡林占主體的林分結構中，用材林成熟林面積、蓄積大幅度減少。其中，成過熟林面積1.85萬公頃，僅占用材林面積的3.66％：成過熟林蓄積185.28萬立方米，僅占用材林蓄積的5.87％。森林資源質量也迅速下降，疏林地面積增加、針葉林面積減少、夠采伐標準的大徑級木不但數量極其有限，而且大部分分布在山脊等不允許采伐的生態脆弱區。加之阿爾山林區受氣候寒冷、高海拔、無霜期短等自然因素的影響，林木生長緩慢，幼齡林平均年生長率為4.46％，中齡林平均年生長率為2.27％，平均每公頃的生長量僅為1.40立方米，一顆樹木成材需要幾十年。

在成過熟林采伐殆盡的情況下，即使按國家“天保工程”調減后每年10.6萬立方米的限額采伐，也難以長久維持下去。可以說，阿爾山地區的森林資源危機形勢已十分嚴峻。

二、存在的困難和問題

(一)資源危機和經濟危困加劇，發展舉步維艱

1998年始，國家為加強生態建設，在國有林區實施了“天保工程”，大力削減木材采伐量，阿爾山市三個林業局年木材采伐限量由1997年的28.3萬立方米銳減到2007年的10.6萬立方米，木材采伐量調減63％。森林資源的日益枯竭最終導致嚴重的資源危機和經濟危困，經濟結構嚴重失衡，發展速度明顯滯后。2007年，林業產值完成1.53億元，占一產比重62.4％，林業增加值占GDP比重僅為18％。2007年地區生產總值4.95億元，同比增長僅為2.3％，比全區低16.7百分點。連年的財政赤字最終形成嚴重的赤字財政。2005—2007年，地方自主財力分別為1573萬、1055萬和1060萬元，支出卻達7830萬、11669萬和12002萬元。隨著天保工程的實施，林區森林資源和生態環境得到一定程度的恢復，林業和林區的經濟結構得到了初步調整，經濟形勢出現好轉跡象，但是林業的“兩危”困境尚未有實質性改觀，國有林區發展仍然舉步維艱，資源性、體制性、結構性、社會性矛盾日益突出。面對以上困境，地方政府和林業企業經濟社會發展面臨著巨大的壓力和挑戰，發展經濟與生態環境保護的矛盾日益突出。

(二)生態環境破壞日益嚴重，生態功能明顯減弱

阿爾山市橫跨大興安嶺西南山麓，處于大興安嶺林區腹地，其自然生態系統是大興安嶺森林生態功能區的一部分，是國家北疆的生態屏障和重要生態安全保障區。阿爾山林區是我國較大的國有林區，被稱為“綠色寶庫”。具有我國獨有的原生性寒溫帶針葉林生態系統和多種過渡的生態類型，是重要的物種棲息地。豐富的生物群落與大興安嶺獨特的自然環境，構成了別具一格的生態系統。這里既是松嫩平原和呼倫貝爾草原的分界線，又是嫩江和額爾古納水系的重要發源地。位于境內白狼附近的大興安嶺主峰是三河之源：努木爾根河與哈拉哈河發源于主峰西北側，經境內流向西北成為中俄蒙界河；匯入嫩江右岸最大支流的洮兒河發源于境內大興安嶺主峰東側，流向東南，橫貫興安盟與吉、黑兩省。三河源頭對興安盟與吉、黑兩省工農業發展和對松花江、嫩江流域水環境和生態環境均有重要影響。茂密的森林、良好的生態系統是調節氣候、凈化空氣、涵養水源、保持水土、阻擋風沙和西伯利亞寒流東進和南下的天然屏障，它不僅是阿爾山市可持續發展的立市之本，而且對整個興安盟以及東北三省、京津冀經濟區都發揮著巨大的生態效益。

過量采伐、粗放經營及自然災害等共同作用，導致地區生態破壞嚴重。長期過量采伐，直接導致林木蓄積量大減。目前成熟林與過成熟林已采伐殆盡，90.87％的用材林為中幼齡林，今后幾十年將面臨無林可采的局面。粗放經營和盲目開發導致生態環境破壞嚴重。長期以來迫于發展經濟、擴大就業、扶貧解困的巨大壓力，國有林業企業過度開發農牧業，破壞了許多林地資源。過度放牧和盲目擴大耕地面積，致使一些草場與山地植被遭到嚴重破壞，尤其在1998年國家實施天保工程以后，林業企業深入林間草場建立了862戶家庭生態林場和家庭牧場，平均每戶占地200-300公頃，從而進一步加劇了對林地的破壞。近年來，三角山樟子松自然保護區地帶近10平方公里面積出現明顯林地、草地和耕地沙化現象。同時由于交通與企業等基礎設施建設，嚴重破壞了山地與草場植被，公路沿線地帶巖石裸露，有的已出現塌方，山坡地表土層僅有20—30厘米，是生態環境十分脆弱的地區，一旦破壞須幾十年乃至上百年才能恢復。自然災害對林區生態造成巨大破壞，形成嚴重隱患。據統計，近些年來，因森林病蟲害和境內、蒙古過境森林大火造成毀林面積達4.46萬公頃，亟需復植再造面積達3.3萬公頃。其中僅2003年“5.21”蒙古入境大火就造成白狼林業局幾乎一半林地被毀。

由于生態環境破壞的不斷加劇，導致地區生態功能明顯弱化。區域內地下水位下降、河流水量減少或斷流、濕地萎縮或消失、草場退化或沙化、生物多樣性減少、揚沙和浮塵天氣增多等等都是生態功能弱化的顯著特征。如：三河之源養育的根基是山地植被，但是由于生態破壞，近年來河流源頭在向下收縮，河流上游經常出現斷流。因此，在三河之源設立自然保護區，加強生態建設和保護刻不容緩。據氣象部門統計，近10年來阿爾山地區的平均氣溫呈上升趨勢，降水量呈下降趨勢，這種氣候變化趨勢，直接導致本地區高溫、干旱、大風、冰雹、雷電等極端天氣氣候事件頻繁發生，且強度越來越大，高溫、干旱、降水、冰雹、雷電等多項氣象要素突破歷史極值，造成的損失也越來越大，尤其是對阿爾山地區生態植被、農牧業生產等產生了災難性的影響。

(三)社會事業發展滯緩，社會問題復雜而突出

阿爾山國有森工企業均是建國前后成立的工業企業，肩負衛生、教育、安保等諸多社會職能，受林業經濟危困的影響，林區社會事業建設和發展相對落后。而阿爾山市成立于1996年，建市時間短暫，財政困窘，社會事業資金投入十分有限，因此全市社會事業發展滯緩，并積累了大量的歷史遺留問題和現實矛盾：城市道路、給排水、供水、供電等基礎設施建設落后，并在城市公共基礎設施建設過程中形成了達3.33億元債務，形成了沉重的債務負擔；人居環境極差，市區28萬多平方米棚戶區亟需改造，占全市住宅總建筑面積的41.36％；林木采伐量銳減不可避免地造成大量林業職工下崗失業，目前林區下崗失業人員已達5700多人，占全部下崗職工的77％以上，占總人口的10.18％，從而形成巨大就業壓力；城市貧困問題日益嚴重，林區城鎮人均可支配收入僅為4200元，城市低收入人口約有1.9萬人，占全市人口的33.93％；經濟危機引發社會矛盾，進而嚴重影響邊境地區社會穩定和國防安全；林業企業債務負擔沉重，企業社會職能過多，發展和建設舉步維艱。

(四)區域內重大基礎設施建設滯后，嚴重制約了戰略地位的發揮，形成阿爾山市乃至東北區域內經濟社會發展瓶頸

阿爾山市具有重要的戰略地位。阿爾山市位于東北亞經濟圈腹地和我國東北經濟區西出口，按照聯合國開發計劃署的論證和規劃，修通阿爾山至蒙古國喬巴山鐵路，可以形成東起圖們江，西連蒙古、俄羅斯，溝通整個東北亞的第二條亞歐大陸橋。是我國東北地區加強與蒙俄合作利用蒙古國和俄國西伯利亞豐富資源的重要通道，對解決吉林省能源短缺問題至關重要，對我國東北地區振興有著重要的戰略意義。要充分發揮阿爾山地緣優勢，凸現其戰略地位，增強其區域輻射作用，就必須加快推進阿爾山市口岸和兩山鐵路的建設。實現兩山鐵路貫通，發展口岸經濟，促進與蒙方經濟技術合作，推動中蒙雙邊貿易和友好往來不僅是阿爾山市一項重大的發展戰略，而且是國家東北地區振興規劃中優化對外開放布局的一項重要內容。隨著國際形勢的變化和東北亞國際合作事業的發展，上世紀80年代開始的圖們江地區國際合作開發已經取得了巨大進展，第二條亞歐大陸橋的東段已基本打開，日、韓、朝、俄遠東地區與我國的圖們江地區國際合作已經開展。西段的建設雖已經付出了諸多努力，但由于各種原因，通道與口岸等工作進展緩慢，這不僅直接影響了阿爾山市與興安盟的發展，而且影響了東北振興規劃的實施和國家的戰略利益。

阿爾山森林資源的枯竭及國家天然林保護工程的實施使阿爾山市以木材加工和采運業為主的主導產業嚴重萎縮，多年積累的深層次矛盾開始集中凸現：地方財力困窘，企業效益低，下崗職工多，居民生活困難，社會矛盾增加，可持續發展面臨嚴峻挑戰，經濟轉型、優化、升級迫在眉睫。

三、經濟轉型的具體思路和做法

為促進資源優勢向經濟優勢轉化，近年來，阿爾山市以科學發展觀為指導，在培育接續替代產業，實現經濟轉型方面做出了積極的努力，進行了有益的探索和嘗試。

(一)依托生態資源，實現可持續發展

森林資源的永續利用是森林資源型城市可持續發展的首要任務。阿爾山市把“生態立市”戰略放在經濟轉型的首位。按照“在保護中發展、在發展中保護”的原則，采取一系列措施，加大森林資源的保護和培育。阿爾山森工至建局以來，實現人工造林210多萬畝，森林撫育530多萬畝。1992年，阿爾山森工局在內蒙古森工企業中率先實現了人工造林百萬畝的目標。阿爾山在加大森林培育力度的同時不斷加強對森林資源、礦泉資源、濕地、野生動植物資源、火山遺跡的保護。

(二)依托旅游資源，打造生態旅游城市

阿爾山市旅游資源極其豐富，這里不僅有罕見的礦泉資源、亞洲保持最完整、面積最大的火山地貌景觀、中國最好的冰雪資源、優越的避暑環境、分布廣泛的二戰遺跡，而且森林與草原相擁(是四大草原托起的城市)，冰雪與溫泉相伴。這里有國家火山溫泉地質公園、4A級景區海神圣泉療養院、國家森林公園等原生態景觀。

國家實施天然林保護工程后，森工企業面臨著經濟轉型的抉擇。為了保護生態資源，阿爾山市黨委、政府把旅游業確定為經濟轉型的接續替代產業。經過幾年的培育，旅游業已初步成為阿爾山市新的主導產業。目前，全市已開發形成了溫泉度假、冰雪運動、自然生態體驗、邊境觀光、火山科考等多元化旅游產品體系。2004年，被國家旅游局評為“中國優秀旅游城市”。全市旅游業總收入由2003年的1.01億元增加到2007年的2.76億元，增長173.27％，占第三產業的91.69％，占全市GDP的55.76％。

(三)依托綠色資源，壯大綠色食品產業

一是培育壯大礦泉水產業。為了充分利用得天獨厚的礦泉水飲用資源，阿爾山市正在加強礦泉水資源保護和規模開發。2008年，內蒙古金葉集團將開發建設五里泉、白狼望遠山礦泉水廠，設計年生產能力20萬噸。在2010年實現達產30萬噸目標。二是發展壯大綠色有機食品、山特食品產業。近年來，阿爾山市積極發展山野菜、食用菌等山珍綠色食品加工業。加快山野菜種植基地，食用菌培植基地、馬鈴薯種植基地，卜留克種植基地的建設。目前，內蒙古阿爾山市森發食品有限公司在五岔溝鎮發展綠色食品加工業已具有一定的規模。阿爾山新苑公司也以食用菌產業化和旅游紀念品加工為依托成為知名企業。

(四)依托林木資源，發展能源工業

為了充分利用阿爾山林區各類林木質剩余物質資源，發展綠色能源產業，阿爾山市政府與泛華集團簽約在阿爾山市建設2×15MW林木質熱電聯產項目。

(五)依托口岸資源，發展口岸經濟

阿爾山市西臨蒙古國，從市區到邊境僅40公里。阿爾山一松貝爾口岸是我國對蒙開放的5個國際性口岸之一，預計2009年實現通關。口岸通關后，將在口岸建設5平方公里的國際物流園區、綠色產品加工區、自由貿易區，積極推進互市貿易區和旅游自由貿易區建設，開展邊境貿易。口岸經濟是阿爾山市面臨森林資源枯竭尋求經濟轉型而大力培育的接續替代產業。口岸的國際物流業、綠色產品加工業以及易貨貿易的興起，將解決林業職工和新增就業人員的就業問題，緩解就業和再就業壓力，維護社會穩定。

(六)依托礦產資源，發展礦產開發

阿爾山市位于大興安嶺成礦帶，有著豐富的礦產資源。礦產資源開發是阿爾山市發展接續替代產業之一，為了保護環境，阿爾山礦產資源開發將嚴格按照國家環保要求進行。

四、經濟轉型的對策、建議

(一)列入國家第二批資源枯竭型城市轉型試點城市

阿爾山市位于內蒙古經濟社會發展都比較落后的興安盟地區，自身發展能力又十分微弱。卻面臨著生態建設、環境保護和發展經濟的雙重重任，存在著產業發展與資金短缺、環境保護與經濟建設之間的矛盾。目前，旅游業尚處于起步和認知階段。綠色加工業和口岸經濟尚處于謀劃建設的起步階段。因此，阿爾山經濟轉型就必須爭得國家和自治區的支持，只有將阿爾山市列入內蒙古自治區第一批、國家第二批資源枯竭型城市轉型試點，享受資金和政策扶持，才能使阿爾山市這座森林資源型城市步入可持續發展的軌道。

(二)結合實際，找準優勢

資源枯竭城市發展的唯一出路就是轉型，轉型必須從實際出發，找準優勢。阿爾山市的優勢在資源、在區位，要把資源優勢、區位優勢轉化為經濟和社會發展的優勢。

(三)積極推進“大通道”建設

打開第二條亞歐大陸橋，建設西部國際大通道，是東北亞區域合作與東北地區振興的頭等大事，事關國家的戰略意義。也是阿爾山市實現經濟轉型，培育和發展接續替代產業的重點所在。