推進形成主體功能區對內蒙古區域經濟發展的重大意義

總體上看，內蒙古是一個資源空間分布不均衡，各地區發展不平衡的后發地區。“十五”以來，隨著經濟的快速增長，資源環境的問題、空間開發秩序的問題和地區發展不平衡的問題逐步顯現，如果不能有效解決，將直接影響內蒙古經濟社會的可持續發展。

一、資源環境問題

從水資源看，結構性缺水和工程性缺水問題并存，其對經濟增長的制約越來越明顯。內蒙古水資源總量排名全國第16位；人均水資源量為2081.4立方米／人，與全國人均水平持平，排名10位，處于中游水平。但是，內蒙古12個盟市人均水資源量差別很大。全區地表徑流的90％集中于嫩江流域和西遼河流域的東部盟市。其中，呼倫貝爾市、興安盟和通遼市水資源豐富，人均水資源量高于聯合國安全警戒線，在人均綜合用水量高于目前水平近30％的高水平下也不會出現超載。中西部盟市地處內蒙古高原內陸區和黃河流域，大部分地區為半干旱或干旱地區，水資源緊缺。呼和浩特市、包頭市、烏海市等大城市，水資源是區域人口、社會、經濟發展的重要影響因素。

長期以來內蒙古水資源利用較為粗放。如：從上世紀60年代至今，呼和浩特地區承壓水水位下降40多米，集中開采區已形成數個不規則的降落漏斗，漏斗中心水位累計降幅達51米，目前以0.50—2.66米／年的速度下降，已引起不良地質環境現象。據專家測算，如果繼續沿用現有粗放的水資源利用方式，到2020年，全區總需水量將達30.03億立方米，可供水量19.02億立方米，缺水量11.01億立方米，很多重要城市將面臨缺水的局面。

從土地資源看，內蒙古土地工業化的速度明顯快于人口城鎮化的速度，土地資源利用粗放和耕地資源不合理占用的問題還沒有得到很好的解決。例如，2000-2006年，內蒙古城市建成區面積由593平方公里迅速增加到830.09平方公里，6年增長了40％；同期城市人口由796.83萬人增加到850.92萬人，僅增長了6.8％。(見表1)

從生態環境看，國家實施西部大開發戰略以來，內蒙古不斷加大生態環境保護力度，生態環境出現整體遏制、局部好轉的態勢。但是，荒漠化、水土流失、水污染、大氣污染、固體廢棄物排放等問題仍然制約著經濟社會可持續發展。內蒙古地處祖國北疆，橫跨東北、華北、西北地區，是黃河、遼河、嫩江等河流的源頭或上中游，生態地位十分重要。但內蒙古也是全國土地沙化最嚴重的省區之一，境內有巴丹吉林、騰格里、烏蘭布和、庫布齊、巴音溫都爾五大沙漠和毛烏素、渾善達克、科爾沁、呼倫貝爾、烏珠穆沁五大沙地以及陰山北麓大面積嚴重風蝕沙化土地；加上長期以來，由于干旱少雨，以及森林過伐、土地墾荒、超載過牧、建設資金投入不足等人為因素的影響，荒漠化土地高達4159萬公頃，占全區國土總面積的35.16％，且分布于全區12個盟市的90個旗縣(市、區)；同時，內蒙古植被總量不足，森林覆蓋率偏低，草原退化面積已占70％。土地荒漠化不僅嚴重地制約了內蒙古經濟社會可持續發展，更影響到了首都和周邊地區的生態安全。

內蒙古正處于工業化中期發展階段，能源、冶金、電力、化工、水泥等高耗能行業所占比重較大，能耗水平較高。2006年，萬元生產總值能源消耗為2.41噸標準煤，比全國平均水平高49.1％，未來環境壓力較大。近年來，全區環境質量有所改善，但是國家考核的兩項主要污染物排放指標二氧化硫和化學需氧量的排放量均有所增加。如2006年，二氧化硫的排放量比上年增長6.98％，化學需氧量的排放量比上年增長0.1％。

二、地區發展不平衡

地區發展不平衡主要表現在經濟發展水平和公共服務水平兩個領域。

一是各旗縣區之間經濟發展不平衡。旗縣區之間的經濟總量、人均生產總值和財政收人均有較大差距。2006年生產總值列前10位的旗縣區平均生產總值為180.28億元，生產總值列后10位的旗縣區平均生產總值為9.5億元，前者是后者的19倍(見表2)。如圖1所示，地區生產總值100億元以上的有12個，占全部旗縣市區的11.9％；50億元—100億元的有16個，20億元-50億元的有42個，10億元—20億元的有27個，10億元以下的有4個，差異較大。

2006年人均生產總值列前10位的旗縣區平均為65343.5元，列后10位的旗縣區人均生產總值平均為6200.2元，前者是后者的10.5倍。如圖2所示，內蒙古101個旗縣區中，人均生產總值5萬元以上的有11個，3萬元—4萬元的有19個，1萬元—2萬元的有45個，1萬元以下的有26個，占全部旗縣市區的25.7％。地區經濟發展差異系數是指不同區域經濟發展水平的差異程度，反映的是各地區之間經濟發展差異情況，值越大，說明各地區之間經濟發展差異程度越大，反之則越小。我們把人均生產總值作為經濟發展水平的核心指標進行了計算，結果表明，全區101個旗縣區，2006年地區經濟發展差異系數達到0.78，比2000年的0.56上升了0.22。

2006年，內蒙古101個旗縣區中，地方財政收入10億元以上的有3個，5億元一10億元的有12個，1億元—5億元的有47個，1億元以下的有39個。(如圖3所示)

二是呼包鄂地區和東部五盟市發展差距較大。2006年，呼包鄂3市生產總值達到2710.21億元，占全區的比重達到53.2％，比2000年提高17.3個百分點；財政收入達到215.3億元，占全區的30％，提高17.2個百分點。人均生產總值達到43070元，比全區平均水平高23017元；人均地方財政收入達到3273.4元，比全區平均水平高293.2元。同呼包鄂相比，東部地區整體發展水平滯后。2006年，東部5盟市地區生產總值為1578.06億元，占全區的比重由2000年的42.1％下降至32.9％；人均生產總值為13395元，與呼包鄂的差距由2000年的4483.2元擴大到29675元；財政收入為101億元，占全區的14.2％；人均地方財政收入為790.1元，與呼包鄂的差距由2000年的407元擴大到2483.3元。(見表3)2006年生產總值列后10位的旗縣區，東部占到6個。

三是公共服務差距較大。全區各旗縣區公共服務的供給能力差距較大，一些地方由于財力不足等原因，教育、醫療和其它社會領域發展明顯滯后。地區公共服務差異系數是指不同區域公共服務水平的差異程度，反映的是各地區之間經濟發展差異情況，值越大，說明各地區之間經濟發展差異程度越大，反之則越小。人均財政支出水平可以在一定程度上反映公共服務的能力。我們把人均財政支出作為經濟發展水平的核心指標進行了計算，結果表明，全區101個旗縣區，2006年地區公共服務差異系數達到0.85，比2000年的0.83上升了0.02。

以醫療條件為例，2000年，內蒙古平均每萬人病床數為29.4個，12個盟市中每萬人病床數最多的盟市是烏海市，為45.5個／萬人；最少的盟市是通遼市，為17.8個／萬人，前者是后者的2.6倍。(見表4)

三、經濟布局與人口分布不協調

以呼包鄂地區和東部5盟市為例。2006年，內蒙古GDP總量中，呼包鄂地區占53.2％，東部地區占31％。從國內外經驗看，經濟總量集聚的地區，應該是就業機會多、人口相應集中的地區。如美國、日本人均GDP的地區差距，最高的地區不過是最低的地區的2倍左右。日本三大都市圈，提供了全日本70％的GDP，集中了65％的人口，地區之間人口分布與經濟布局是均衡的，區域之間的發展也比較協調。從內蒙古看，呼包鄂地區27.5％的人口擁有53.2％的經濟總量；而僅擁有31.0％經濟總量的東部地區卻容納了54.3％的人口。這表明經濟總量大、經濟高增長的地區沒能相應吸納較多的人口，而其他地區由于沒有資金、企業的集聚，沒有經濟快速增長，也就沒有增加就業和收入的機會。人口與經濟分布的不均衡，直接的結果是按人均指標度量的地區差距過大，區域間不協調性增強。(見表5)

上述問題的產生，一個重要的原因是空間開發秩序不平衡。按行政區推動發展的思路，導致許多地區不顧自身的資源環境承載力、區域分工條件和比較優勢，都圍繞地區經濟總量的擴張、增長，盲目開發和發展不適合本地產業特色的產業體系。如，在環境敏感和脆弱地區搞大規模工業開發，在水資源嚴重短缺地區發展高耗能水產業，在能源短缺地區發展高耗能產業，在水土流失嚴重地區和荒漠化地區盲目開發農牧業等。這導致在短時期內局部取得一定效益的同時，造成長期和整體的環境和經濟損失。隨著城鎮化進程的加快，一些地區盲目推進城鎮化進程，不論是否適合大規模發展，都追求擴大城鎮的規模，部分嚴重缺水的地區仍然在盲目擴張規模。很多沒有條件的地方都紛紛設立開發區。空間開發程序不平衡不僅制約了區域比較優勢的發揮和各地形成合理的分工合作格局，也導致了資源環境問題，影響了資源的配置效率。

經濟分布與區位條件不平衡，不利于提升區域競爭力與縮小地區差距；經濟布局與人口分布不平衡，不利于公平發展；經濟布局與資源環境的承載力不平衡，不利于可持續發展。按照主體功能區功能定位和發展方向進行戰略選擇，是適應貫徹落實科學發展觀和促進經濟社會可持續發展的要求，根據我國的基本國情、經濟社會所處的階段和面臨的問題，提出的旨在加強國土空間開發、規范空間開發秩序、促進區域協調發展的一項重大戰略決策，核心是要解決好經濟、人口、資源環境在空間上分布失衡的問題。對內蒙古來講，這是一次重大的戰略機遇。

一是有利于促進區域協調發展。盡管內蒙古在推進區域協調發展、促進基本公共服務均等化方面采取了不少措施，特別是出臺了專門扶持欠發達地區發展的政策措施，但由于大量傳統的區域調控手段如政府投資、財政轉移支付等，仍以條條和行業為主，缺乏針對不同區域分類指導的政策措施，加之自治區自身財力有限，統籌區域發展、縮小地區差距的任務仍然十分艱巨。按照推進形成主體功能區的精神，促進區域協調發展的根本目的不是單純縮小區域間生產總值的差距，實現地區生產總值的均等化，而是要促進經濟發展與人口、資源、環境相協調，使生活在不同區域的人民享有大體相當的生活水平和公共服務水平。實現這一目標，就要繼續支持欠發達地區因地制宜地發展經濟；引導發展條件欠缺和人口超載地區的人口轉移；同時，要加大財政轉移支付力度，提高當地人均財政收入和公共服務水平，這些都有助于更好地解決區域協調發展問題。

二是有利于促進可持續發展。內蒙古地域遼闊，全區總面積占全國陸地面積的12.3％。但是，在這片遼闊的國土上，真正可供開發利用、適宜人們生活居住和生產的空間有限。從地形地貌看，境內以高原為主，多數地區在海拔1000米以上，21％面積為山地，28％為丘陵。相當一部分國土空間生態環境十分脆弱，并不適合大規模集聚經濟，推進工業化和城鎮化；相反，可能帶來生態環境的更大破壞。構建主體功能區，體現了尊重自然規律謀發展的理念，打破了所有區域發展經濟的傳統思維，也就是要在全區118萬平方公里的國土上，規劃部分區域承擔發展經濟、集聚人口的功能，部分區域承擔保障糧食生產安全的功能，部分區域承擔保護生態環境的功能。由于后者支撐了全區的可持續發展，因此對生態功能區，保護就是“發展”。這樣，才能既遵循經濟規律，也遵循自然規律，充分體現了可持續發展的理念。

三是有利于實現人口、經濟、資源環境的協調發展。內蒙古經濟布局呈現向呼包鄂地區集聚的態勢，但集中經濟的區域并沒有集聚相應規模的人口。內蒙古勞動人口與贍養人口在空間上的分離，也是區域公共服務差距過大的主要原因。促進區域協調發展的根本目的不是單純縮小區域間生產總值的差距，實現地區生產總值的均等化，而是要促進經濟發展與人口、資源、環境相協調，使生活在不同區域的人民享有大體相當的生活水平和公共服務。對內蒙古來說，從現在起到2020年是內蒙古調整空間結構、促進區域協調發展的關鍵時期。到2020年全區約2500萬人口、兩萬億生產總值究竟怎么擺布，是我們面臨的重大戰略問題，需要及早加以謀劃。

四是有利于繼承和推廣內蒙古改善空間開發秩序的成功經驗。近年來，內蒙古積極探索合理開發國土空間，把經濟發展和保護環境緊密結合，取得了一些成功的經驗。如，烏蘭察布市從上世紀80年代末就推行了“進一、退二、還三”的舉措，既發展了農牧業生產，又使生態環境惡化的趨勢得到了有效遏制。又如，阿拉善盟早在上世紀80年代末、90年代初就實施了“收縮轉移、集中發展”戰略，引導人口向適宜生存的空間相對集中，開創了內蒙古生態移民的先河。再如，鄂爾多斯市提出和實施“農牧業向沿黃河地區集中，工業向園區集中，人口向城鎮集中”的戰略；同時把國土空間劃分為農牧業優化開發區、農牧業限制開發區和農牧業禁止開發區，推進傳統農牧業向現代農牧業轉變，抗災農牧業向避災農牧業轉變，分散、粗放、低效農牧業向規模、集約、高效農牧業轉變。這些探索與國家提出的推進形成主體功能區的基本方向和精神是一致的。