內蒙古財政收入高增長的動力機制分析

改革開放以來，特別是近年來，內蒙古經濟社會發生了巨大變化。一方面，人們驚嘆內蒙古經濟建設取得的成就，特別是經濟的飛速發展和財政收入的高速增長；另一方面，人們對內蒙古財政收入連年高速增長存有疑慮，有人甚至對財政收入的真實性和合理性提出了質疑。為此，本文將對內蒙古近年來的財政收入增長情況、增長動力以及制約增長的因素等進行分析，揭開內蒙古財政收入增長的面紗，進而提出促進財政經濟自主增長的建議。

一、改革開放以來內蒙古財政收入狀況

改革開放以來，內蒙古財政收入取得了令人矚目的成就，形成了新特點。

一是財政實力得到了進一步增強。2007年，全區財政總收入實現1018億元，一舉突破1000億元大關，較2006年增長42.8％，較1978年增長144倍。其中：一般預算收入位居全國第17位，增幅繼續穩居全國第1位。初步形成了基礎財源穩固、后續財源旺盛的新格局。

二是財政收入增長速度進一步加快。改革開放以來，內蒙古財政收入大體有三次增長高峰期，第一次是1985年左右，年均增長11.7％；第二次是1993年左右，年均增長20.4％；第三次是2002年以來，年均增長35.4％。總體上看，增速呈加快態勢，特別是近年來，財政收入增速均排在全國前列，總量排名不斷前移，已躋身全國中游和西部地區前列。

三是財政收入總量倍增周期進一步縮短。1997年全區財政收入首次突破100億元大關，2002—2007年，全區財政收入連續突破200億、300億、500億、700億元和1000億元大關。回顧自治區財政發展歷程，實現第一個百億元用了近50年，而從100億元到200億元用了5年；從200億元到300億元僅用了2年；從300億元到500億元、500億元到700億元、700億元到1000億元，分別只用了1年。特別是2007年財政收入較上年增加300億元，增量相當于1978—1993年16年間財政收入的總和。

二、內蒙古財政收入增長的動力分析

當前，內蒙古財政收入的高速增長動力主要來自于以下方面：

(一)高速發展的地方經濟為財政收入增長提供了強力支撐

經濟發展水平是形成財政收入的基礎，也是財政收入的根本來源。改革開放以來，內蒙古地方經濟顯示了巨大的活力和生機，經濟實力不斷邁上新臺階。全區GDP從1978年的58億元上升到2007年的6018億元，增長102倍；年均增長速度快于全國同期2百分點，特別是2002年以來，GDP年均增長16.6％，高出全國同期水平6百分點，經濟增長速度連續6年居全國各省區市第1，經濟總量在全國的位次由2002年的第24位躍升到2007年的第16位。僅2007年新增的生產總值就相當于1978—1987年10年間生產總值的總和。

經濟持續、快速、健康的發展，為全區財政收入大幅增收奠定了基礎。改革開放以來，內蒙古經濟增長與財政收入增長趨勢大體一致。在經濟快速增長的帶動下，內蒙古財政收入出現了三次大增長，取得了長足進步，第一次在1984年，當年GDP增長速度達到高點(27.8％，按當年價格計算，下同)，而當年財政收入增長速度也達到高點(55.9％)：第二次在1993—1994年間，期間GDP增長速度達到高點(28％)，而1993年財政收入增長速度也達到高點(43.6％)；第三次在2004年，當年GDP增長速度達到高點(41.4％)，而第二年(2005年)財政收入增長速度也達到高點(47.1％)。

(二)日益加劇的能源短缺為財政收入增長提供了良好機遇

近年來，全球經濟持續增長，能源消耗大幅增加，石油及天然氣等能源價格不斷攀升，國際能源日趨緊張。國際油價從2002年初的每桶20美元，一路飆升，多次刷新油價紀錄，最高達到140多美元。同時，煤炭價格也不斷上漲，如：內蒙古鄂爾多斯煤炭坑口價也由2001年末的30多元上漲至最近的300多元。

能源持續緊張和價格的不斷上漲，為內蒙古帶來了難得的發展機遇。近年來，內蒙古先后投入地質勘查資金高達78億元，實施礦產勘查項目2350多個，勘查面積17.3萬平方公里。截至2007年8月，內蒙古已經查明和預查煤炭資源儲量達到6583.4億噸，超過山西省，居全國第1位。2006年，內蒙古能源生產總量達到了22367.6萬噸標準煤，占全國的10.1％。能源、化工等優勢特色產業的快速發展，加快了經濟發展的步伐。2007年，內蒙古能源、冶金、化工等6大優勢特色產業增加值已經占到總增加值的90％以上，成為拉動工業生產和財政經濟快速發展的主要動力。

(三)快速擴張的投資成為財政收入增長的主要拉動形式

近年來，內蒙古以經濟結構調整為主線，積極引進國內外資金技術，加大重點工業項目投資力度，全社會固定資產投資不斷創新高，2003—2007年5年間，全區固定資產投資累計完成13517.3億元，增長5.2倍，年均增長43.9％。其中：2007年全社會固定資產投資總額4404.75億元，較上年增長29.3％，增幅較上年上升2.6百分點，僅當年的投資總額就超過了1983—2002年20年間的投資總和。

重大項目的實施，強力推動了經濟的增長，切實發揮了對財政經濟的“第一拉動力”作用，并把財政經濟推上了持續健康發展的快車道。2002—2006年間GDP年均增長29.3％，其中：投資對經濟增長的貢獻率為90.9％，較全國平均水平49.4％高出41.5百分點，相當于全國同期水平的2倍。固定資產的投資直接帶動了建筑業、設備制造業、原材料工業等行業的擴張，從而極大地助推了稅收增長。按10％的稅負來推算，可以說2007年固定資產投資直接或間接帶來的稅收就可達440億，占全部財政收入中的40％。

(四)空前繁榮的房地產業為財政收入增長提供了重要來源

近年來，隨著經濟的快速發展，大量的工業投資產生了大量的土地需求。同時，地方政府也希望通過經營城市提升土地價值、刺激房地產增長，在短期內推動GDP快速增長。據了解，全區12個盟市以及大部分的旗縣區政府都在搞開發工業園區、高新技術園區、經濟技術園區等各種開發區。原本十分落后的內蒙古房地產業逐步成為投資熱點，房地產市場空前繁榮。經過幾年的高速增長后，內蒙古房地產投資基數不斷加大。2007年，全區房地產開發投資500.89億元，同比增長54.1％。建筑業增加值411.23億元，同比增長12.6％。

據統計，2007年內蒙古僅房地產和建筑安裝業帶來的營業稅、房產稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅等稅收就達104億元，較上年增長46％，占全區財政總收入的10％。如果加上企業所得稅和個人所得稅，房地產和建筑安裝業所產生的稅收則更為可觀，已經成為財政收入增長的重要來源。

(五)非稅收入的快速增長為財政收入增長提供了更為快捷的途徑

近年來，內蒙古的財政收入中，政府非稅收入規模不斷擴大，增長速度不斷加快，成為了財政收入的重要組成部分。特別是在拉動財政收入快速增長的作用越來越明顯，全區納入預算管理的非稅收入占財政總收入的比重由改革開放的前期的12％逐年上升，2003—2007年已經達到平均26.37％的水平。

從總量上看，2007年，內蒙古完成財政收入1018.14億元，其中：稅收收入690.83億元，占總收入的67.85％；非稅收入327.31億元，占總收入的32.15％，非稅收入的比重達到歷史最高水平。從增收上看，2007年，內蒙古財政收入較2006年增加305.13億元，其中：稅收收入178.91億元，占增收總額的58.63％；非稅收入126.22億元，占增收總額的41.37％，非稅收入的增收額已經快接近當年稅收的增量。從增勢上看，2007年，內蒙古財政收入較2006年增長34.95％，稅收收入同比增長25.38％，非稅收入同比增長62.77％，非稅收入的增速是稅收收入增速的2.5倍多，大大快于稅收收入和財政收入的增長速度，已經成為財政收入增收非常重要的來源。

(六)強化收入征管手段為財政收入增長提供了組織保障

近年來，內蒙古各級征管部門堅持依法治稅，切實加強稅源管理，扎實推進稅收經濟分析、企業納稅評估，緊緊抓住薄弱環節加強各稅種管理，不斷整頓和規范稅收秩序，大力實施科學化、精細化管理，收入征管的質量和效率不斷提高。僅內蒙古地稅系統，2006年就查補稅款近4億元，有力地促進了稅收收入的較快增長，為財政收入的有效增長提供了制度保障。

三、制約內蒙古財政收入可持續增長的主要因素

盡管內蒙古在財政收入方面取得了巨大成效，但從總體上看，內蒙古財政收入增長主要依靠資源推動和投資拉動，財政收入增長模式在很大程度上仍屬于經濟數量擴張型，財政收入增長中存在不少一次性、超常規和政策性因素。這些因素和經濟增長的粗放模式，將導致資源難以支撐，環境難以承受，區域競爭力難以提升，還會影響財政收入的可持續增長，導致財政收入增長的后勁不足，增速可能放緩。

(一)財政經濟增長過多依賴固定資產投資，經濟結構不盡合理

從拉動經濟增長的三駕“馬車”看，投資拉動過大，消費支出，特別是外需拉動較小。2002—2006年間投資對經濟增長的貢獻率為90.9％，較全國平均水平49.4％高出41.5百分點。消費支出對經濟增長的貢獻率為40.7％，較全國平均水平39％高1.7百分點，與全國水平大體一致。顯然，當前內蒙古經濟增長主要是靠投資需求的拉動，會對經濟發展和財政收入可持續增長產生不利影響。

2003—2007年5年間，全區固定資產投資年均增長43.9％，這已接近我國1992和1993年經濟過熱時期的水平，已表現出過熱跡象。其中2006年，內蒙古投資率已經達到72％，創下了改革開放以來的最高水平，較2001年投資率39.7％水平增長近一倍。這表明經濟增長越來越依賴資源投入而非技術進步基礎上的勞動生產率的提高。同時，固定資產投資結構仍存在不合理的現象，固定資產投資仍然主要集中在傳統的資源型產業領域，尤其是能源和電力。而裝備制造、高新技術和非資源型行業或領域的投資則顯得相對不足，不利于產業總體向產業多元、產業延伸和產業升級方向發展。

(二)經濟發展模式較為粗放，財政收入增長的能源代價過高

“十五”時期，全區國內生產總值年均增長17.11％，而能源生產年均增速為32.34％，能源消費年均增速為22.27％，分別高于全國同期平均水平22.54和12.26百分點，是上世紀80年代以來能源生產和消費增長最快的時期。可見，全區高消耗、高排放的粗放型增長方式尚未得到根本改變，經濟快速發展與資源約束、環境承載能力的矛盾日益突出。在未來一段時間內，將成為制約內蒙古經濟持續增長的“絆腳石”。“十五”期間，全區能源消費彈性系數達到1.3，比“九五”時期高0.37。工業廢氣排放總量年均增長20％，工業二氧化硫排放總量、工業粉塵排放量年均增長速度均高達21％。以2006年為例，全區生產總值占全國的比重為2％，而能源消費總量占全國的5.2％；全區工業產值綜合能耗3.15噸標準煤／萬元，是全國平均水平的近4倍。

(三)非稅收入比重偏高，財政收入質量不夠高

近年來，內蒙古非稅收入所占比重越來越大，導致稅收收入比重降低，財政收入結構趨于不合理，收入質量不夠高。全區納入預算管理的非稅收入占財政總收入的比重由改革開放前期的12％，不斷上升，至2007年，非稅收入占總收入的比重已經達到了32.15％，創歷史最高水平，遠遠高于全國同期10％的水平。

如：2007年，內蒙古財政收入增收中有41.37％來自于非稅收入，而這些非稅收入項目大多不能構成政府可用財力，造成財政收入的“虛高”，影響財政收入的質量和持續、穩定增長。一方面，大部分非稅收入都是專項資金，有指定用途，或是列收列支，造成財政收入“虛高”，影響政府可用財力。另一方面，一些非稅收入增長具有一次性、不穩定性，增減變動直接影響全區財政收入的增減變化。

(四)財稅體制不完善，影響地方財政收入增長后勁

1994年分稅制改革后，中央增、消“兩稅”增量按1:0.3的比例返還地方。2002年，國家又對企業所得稅和個人所得稅實行了比例分享。這些政策改革，帶來了中央財政收入的不斷壯大，中央財政收入占全國財政收入的比重由1993年的12.56％上升到了2006年的52.8％。同時，地方的比重逐年降低，特別是近年來發展較快的地區，增、消兩稅以及所得稅增收越多，地方留成的比例越少。2007年，內蒙古完成財政總收入1018億元，同比增長36％。當年上繳中央級收入459億元，同比增長28％。而當年中央稅收收入返還94億元，同比增加19億元，僅僅增長16％，遠低于中央收入增長28％的幅度，也低于增值稅、消費稅、企業所得稅和個人所得稅同期28.3％的增長水平。

目前，在財政轉移支付機制尚未完全建立的情況下，地方財政收入增長與地方發展經濟、培植稅源努力程度不成正比例。在一定程度上影響了地方政府培植財源、組織收入的積極性，削弱了財政收入可持續增長的基礎。

(五)收入征管能力不足，財政收入存在流失

改革開放以來，內蒙古財政收入占GDP的比重不斷上升，與全國財政收入占GDP的比重水平差距不斷縮小，至上世紀90年代以來，已基本接近。但隨著經濟的快速發展，這一比重差距并沒有縮小，而是進一步拉大了。2007年，我國財政收入占GDP的比重達到20.8％，而內蒙古的這一比重為16.9％，相差4百分點。

根據梁季(2007年9月)等對稅收努力程度研究，內蒙古1996—1998年稅收努力程度較高，年平均達到了124.8％，超過同期西部地區近5百分點。而同期，也是內蒙古財政收入占GDP的比重最接近全國水平的時期。自1999年起，內蒙古稅收努力程度開始下滑，同時，內蒙古財政收入占GDP的比重與全國水平的差距也在不斷拉大。2003年和2005年，內蒙古稅收努力程度下降到了100％以下，特別是2005年僅為88.8％，較西部地區平均水平113.4％低24.6百分點。

上述兩方面的情況表明：近年來，內蒙古稅收努力程度不足，地方財政收入存在流失現象，影響地方財政收入的完整。

四、增強增長動力機制的建議

(一)繼續加大結構調整力度。推動節能減排工作開展

一是將繼續堅持高起點、高水準地引進一批資源開發及延伸加工項目，加快發展能耗少、貢獻大的高新技術產業和第三產業，提高服務業在國民經濟中的比重，提高非資源性產業所占工業的比重。二是要進一步加快淘汰高能耗、高污染、低效益的落后產能。通過大力調整工業內部結構，提高高新技術產業在工業中的比重，培育和發展高新技術產業和裝備制造業以及其它非資源型產業，以提高延伸產業鏈、擴大深加工、增加高附加值低耗能產品的比重。三是提高項目準入門檻，嚴格控制高耗能高污染項目審批和建設。

(二)相機調整有關財稅政策，擴大內需保持有效增長

充分發揮稅收政策在優化經濟結構方面的作用，引導和支持企業發展。啟動消費拉動經濟增長措施，積極擴大全區有效、健康、合理消費。把好固定資產投資方向，調節投資流向，改善經濟結構，擴大涉及民生、生態的投資力度，促進財政經濟可持續發展。

(三)改革現行資源稅費制度，健全生態環境補償機制

實施資源稅費改革，促進資源節約和環境保護，推動建立健全環境資源的價格形成機制，重點是建立資源開發企業合理負擔成本機制，使資源性產品價格真實反映價值。同時，結合主體功能區建設，盡快建立礦山環境治理、生態恢復責任機制以及生態補償機制，加大對礦山環境治理和生態恢復以及礦產資源勘查的投入。

(四)完善現行分稅體制，增加基層政府的可用財力

一是在現有格局大體不變的情況下，提高增值稅、消費稅和所得稅地方分成比例或增長返還比率，充分調動地方政府挖掘稅源增長潛力、依法組織收入的積極性。二是適當壯大地方稅種收入。完善地方稅體系，增加地方稅收收入，提高地方公共服務的保障能力。三是增加中央對地方，特別是少數民族地區、邊疆地區的一般轉移支付力度。四是抓緊清理到期的稅收、非稅收入優惠政策，堅決制止和糾正擅自出臺“先征后返”等變相減免稅政策，減少地方政府財政收入列收列支的行為。

(五)設立地方預算穩定調節基金，規范財政超收使用辦法

充分把握良好發展機遇，處理好經濟發展和財政增收的關系，利用好目前經濟發展形勢下的財政超收財力。一方面，各級政府每年應從財政超收收入中安排一定比例的資金，建立健全地方預算穩定調節基金制度。專項用于以后年度預算安排不足時使用。另一方面，妥善使用好當年超收收入，真正把錢用在刀刃上，避免浪費或無效的支出。

(六)提高稅收征管能力，促進財政收入完整

進一步加強稅務等征管隊伍建設，強化日常管理，提高征收管理水平，改變粗放式的稅收征管方式和征管手段，堅持依法納稅，進一步完善征管制度，堵塞征管漏洞，將稅源管理作為保持稅收收入持續、穩定、健康增長的首要選擇，促進經濟與稅收的協調發展。

(七)加大監督檢查力度

采取多種方式，充分發揮各級審計、財政等外部監督力量，強化稅務機關稅收征管質量和各級政府部門非稅收入征管質量的監督檢查。進一步加大處理處罰力度，做到檢查及時、處理得力、整改到位，不斷提高財政收入的質量，努力推動國家財稅政策的落實，促進內蒙古經濟社會和財政事業的可持續發展。