焦作公共財政革命

“市人大常委會主任郭國明，4578.27元；市政協(xié)主席王太峰，4725.81元；副市長霍金花，4017.69元?！痹诤幽鲜〗棺魇胸斦畔⒎沾髲d的查詢機上，市領導們2008年12月的工資赫然在目。在許多地方對于政府官員的薪酬諱莫如深的時候，焦作市卻將這些公布于眾，任何一個普通市民都可以隨意查詢。

“這只是焦作市公共財政改革中很小的一方面，在我們看來甚至是很不起眼的?！苯棺魇胸斦志珠L申相臣說。

從向各局收權(quán)的會計委派制，到主動預算公開，到預算項目群眾投票，到地方政府債務預算編制體系，10年來，焦作財政改革的每一步，都走在全國前列。

違紀單位驚人重復

1999年前后，焦作財政面臨著許多問題：國民經(jīng)濟滑坡，財政收入減少，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)入不敷出，拖欠公務員工資，有的政府機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)都困難。

1985年到1997年，焦作每年進行財稅大檢查。申相臣發(fā)現(xiàn)，年年檢查，違紀面卻連年擴大，而違紀單位卻驚人的重復，“12年來幾乎都是這些單位。就是因為處罰金額低，不追究領導干部責任，違紀成本遠遠低于違紀收益。財政制度到了非改革不可的地步了”。

另一方面則是農(nóng)村財務混亂，矛盾激化。當時焦作市上訪的案例大部分都是農(nóng)村問題。由于總得不到解決，一個村子幾百村民甚至圍攻市委“書記樓”。

時任市財政局副局長申相臣專門到農(nóng)村調(diào)查。在一個村子里，申相臣要求看賬本，一個小學畢業(yè)的會計從床底下拖出一個葡萄糖液體的破包裝箱，一指，說：“都在這里了，你看吧?！鄙晗喑即蜷_紙箱，目瞪口呆：里面七零八落地堆著一些單據(jù)，許多已被老鼠咬壞，有的都成了碎末。

1999年，時任焦作市委書記的劉其文召集財政局的幾位領導干部談話：“一個市也就是一個家，我這個市委書記也就是家長，但我這個當家長的連家底都摸不清楚，還怎么治家呢？”

這與當時發(fā)生的一件事不無關聯(lián)：焦作市某知名國企，多年來效益優(yōu)秀，收入連年名列前茅，一直被當作典范來樹立，卻在改制審計時被查出做假賬，資產(chǎn)巨虧。

“這個企業(yè)老總還是五一勞模呢，卻把國有資產(chǎn)揣進了自己口袋，把一個國有企業(yè)變成了他的家族企業(yè)，從公司的領導崗位到保安，到處都是他的親戚。同一車原料煤，一天之內(nèi)登記8次當成8車煤，虛報成本?！鄙晗喑贾两裉崞疬@事仍然心情沉重。

奪 權(quán)

管人不如管賬。痛定思痛，焦作市悟出了這個道理。2000年，焦作市公共財政改革迎來了一座里程碑，即強推“會計委派制”，由財政局“奪回”全市財權(quán)。

2000年3月3日，一個周五的下午。焦作市委、市政府召開會議宣布：“全市設立14個會計工作站，集中委派第一批會計人員78人，管理本級230個行政事業(yè)單位的會計工作，自即日起辦理財務手續(xù)移交?！?/p>

選擇周五下午這個時間是因為雙休日銀行不上班，所有的單位都不可能借“時間差”轉(zhuǎn)賬。

第二天一早，焦作市委副書記、常務副市長、紀檢委書記、財政局局長等領導便分頭帶著78名委派會計開始去所有的單位實施財務交接：收回印鑒，封保險柜，接管全部賬目。

時任焦作市常務副市長侯趁意說，當時市委、市政府準備，如果哪個部門領導執(zhí)意阻撓這項改革，那就給他換換位置。

“我們?nèi)∠耸兄毙姓聵I(yè)單位的銀行賬戶及其絕大部分的財務科室，由財政局統(tǒng)一委派會計。一些單位想挪用資金，連個銀行手續(xù)都沒有。這就能防止貪污腐敗分子盜用公款?！鄙晗喑蓟貞浀馈?/p>

同年，時任國務院總理的朱镕基在人代會作政府工作報告時提出要在全國推廣會計委派制度。

會計委派推行幾個月后，焦作市市直單位共清理出閑置沉淀資金2億多元，相當于2000年焦作市本級財政的三分之一。

“會計委派制”之后，部門預算、政府采購、國庫集中支付、非稅收入統(tǒng)一管理、強化財稅監(jiān)督等財政綜合改革得以在焦作全面推開。

10年來，焦作財政收支總規(guī)模增長6倍多，人均財政收支水平躍居全省前3名，提升5個位次。同時，焦作市的經(jīng)濟犯罪率明顯下降。據(jù)焦作市紀委和檢察機關統(tǒng)計數(shù)字顯示，領導干部經(jīng)濟犯罪立案總數(shù)1999年為8起，2007年降至2起；涉案金額1999年為580.5萬元，2007年降為13萬元。

公眾深度參與財政預算

知道市領導的工資，只是焦作市民財政知情權(quán)的一部分。焦作市財政信息服務大廳2000年成立后，所有的行政審批、財政預算、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易、公物拍賣、會計委派等公共財政事務都在此公開。市民可自由出入此大廳，到行政服務中心、會計核算中心、產(chǎn)權(quán)交易市場等財政服務窗口，通過電子屏、觸摸屏和文本資料，查看部門預算等財政財務公開信息。

在焦作財政信息網(wǎng)上也可看到有關預算資料和工資情況，而焦作電視臺等新聞媒體還設立了專題欄目，在人民廣場、火車站、行政服務窗口等人群集散的地方也有許多電子屏幕，開展“公共財政與百姓生活”動態(tài)報道。

“在知情之外，參與是更重要的方面，既然取之于民，那么老百姓有權(quán)利決定這些錢怎么花。”申相臣說。

在焦作，年初編制財政預算的時候，不止財政局的人忙，連老百姓也要跟著一起忙。

焦作市財政局已于2008年10月底收集完各部門的預算意向，之后在媒體和網(wǎng)絡上公布了各部門2009年預備啟動的項目，邀請公眾投票，通過聽證會和專家論證等多種形式聽取公眾意愿，決定來年重大支出項目和公共支出項目。

這已經(jīng)是第二次公眾投票參與財政預算了。2007年底，焦作首次將60個公共項目放在網(wǎng)上讓公眾投票，并最終根據(jù)得票多少選出前10項列入政府預算。

治理地方債

2008年6月，國家財政部預算司發(fā)了一份《情況說明》給各個省、市、旅游區(qū)的財政廳（局），專門介紹了焦作市創(chuàng)建的“政府性債務預算編制體系”。

2009年，為刺激經(jīng)濟，中央將要代發(fā)地方債。要向中央提交發(fā)債申請，首先要理清債務預算。在這樣的背景下，焦作市的政府債務管理經(jīng)驗尤顯恰逢其時。

現(xiàn)行《預算法》明文規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字?！钡聦嵣?，中國地方政府舉債已成為公開的秘密。

“地方政府需要舉債搞建設，但總要有計劃，你要花在哪里，效果怎么樣？另外，政府能負多少債，也要有個度。我們把這筆賬算得清清楚楚的，至少能監(jiān)控風險?！鄙晗喑颊f。

從2002年起步，焦作逐步建立了一套完整的政府性債務預算編制體系，將政府性債務余額、收支、償還等情況全部納入預算強化管理。焦作市2008年市級政府債務預算本上顯示：2008年市政府借貸23.9億元，貸款用途已全額安排，年初市級債務余額是44.8億，今年計劃還本付息2.68億元。信息的公開，自然形成了監(jiān)督力量。

這在全國范圍內(nèi)都稱得上是創(chuàng)舉。

以往財政舉債都是非常被動的，在借、用、還這個過程中，財政部門前期幾乎完全不參與。按照慣例，發(fā)改委負責項目審批，而財政則負責撥款?！昂芏鄷r候項目協(xié)議都已經(jīng)簽了，才拿來知會財政局，我們一看也都是好項目，不批也不是，但確實又對項目缺少了解。”焦作市財政局債權(quán)債務科科長滑愛萍說。債權(quán)債務科是2004年專為政府債務管理而成立的，前身是外資科。

后來，焦作市財政局開始主動要求參與到前期立項評估、資金運用及后期績效評估等各個環(huán)節(jié)中去。于是在焦作市，出現(xiàn)了“發(fā)改委+財政局”的“雙審批”現(xiàn)象。一個項目能否立得起來，要由兩個部門說了算，只要一個部門通不過，就不算數(shù)。這形成了一種權(quán)力的制衡。

為此，2008年，焦作市財政局還將從前只進行后期評估的項目評審中心重新打造起來，招聘了財務及工程等各個方面的專業(yè)人才，介入到項目的前期立項評估工作中。下一步他們還打算聘請一些中介機構(gòu)來協(xié)助工作。

“參與越早，才能更好地管理和控制。編制了預算之后，一年之內(nèi)將會有哪些項目和債務，一目了然，大家心里都有數(shù)，才更有利于各項決策?！鄙晗喑颊f。

（摘自2009年2月19日《瞭望東方周刊》 本刊有刪節(jié)）