促進河南農業主產區發展財政政策研究

河南是農業大省、糧食大省，糧食綜合生產能力穩定在4000萬噸以上，糧食總產量占全國的1／10左右。已連續7年居全國第一位，其中小麥產量占全國1／4左右。正常年景，全省糧食總需求3500萬噸左右，每年可向省外提供商品糧750萬噸左右。河南用占全國1.74％的國土面積養活了占全國7.5％的人口，并有余糧外調，為實現全國糧食供求平衡做出了巨大貢獻。2006年，全省糧食總產5055萬噸，創歷史最高水平，其中，糧食總產排全省前35位的縣總產2584.6萬噸，占全省的53％。這些地區為國家的糧食安全做出了貢獻，但當地農民的收入水平非常低。經濟發展非常緩慢。2006年河南35個以糧食生產為主的農業大縣中人均GDP只有7166元，折合873美元，不僅不到全國平均水平的一半，也低于全省縣級人均水平：這35個農業大縣中，貧困縣有19個，占全省貧困縣數量的54.3％。以農業為主的地區農民增收困難，糧食生產效益低下，經濟發展速度緩慢。已經挫傷了農民種糧的積極性，為我國的糧食安全埋下了隱患。在我國已進入WTO的背景下，農業發展面臨新環境、新任務。如何通過政府財政支持以農業為主地區的經濟發展，保障我國糧食安全，增加農民收入，提高我國大宗農產品在國際市場的競爭力，保持農業與國民經濟協調發展，建立和諧社會，是決策者、理論工作者和從事農業的生產者必須考慮和妥善解決的問題。

一、河南農業主產區概況

(一)河南農業主產區的區域劃分

河南省長期以來的農業主產區集中在黃淮平原及黃淮4市，即指河南省處于黃河與淮河之間以糧食生產為主的平原地帶。包括商丘、周口、駐馬店和信陽4個直轄市。黃淮4市是河南農業生產核心區，糧、棉、油、肉等主要農產品產量均占全省的40％以上。2006年，全省糧食總產5055萬噸，創歷史最高水平，其中，糧食總產量排全省前35位的縣總產2584.6萬噸，占全省的53％；35縣總人口3571.82萬人(包括城市人口)，按鄉村人口消費糧食標準450斤／人(包括口糧及飼料、種子留糧)計算。自行消費糧食803.7萬噸，為全省和全國提供商品糧1780.9萬噸。毫無疑問，河南省對國家的糧食貢獻主要來自于這35個糧食大縣。而這35個產糧大縣主要集中于黃淮平原其，中周口、駐馬店各7個，商丘5個，信陽4個，4市共計23個。占67％。

(二)河南省農業主產區經濟發展狀況概述

從整體上來看，河南省農業主產區的社會經濟各個方面在全省都處于較低水平。目前全省糧食產量最大的35個縣中，貧困縣19個，占54，3％。

從經濟發展狀況來說，這些地區的經濟發展速度緩慢，財政收入規模小，財力緊張，財政困難，公共服務水平很低。2006年，35個產糧大縣的糧食產量占全省糧食產量的53％，但是這35個產糧大縣的GDP總量只占全省GDP的20％左右，全部財政收入只占全省財政收入的12％左右，全省縣級平均財政收入23538.6萬元，35個農業大縣平均16074.8萬元，比全省平均水平少7468.8萬元。從工業化水平來看，農業主產區的工業化水平不僅低于全國水平，也低于全省水平，甚至低于全省縣級的平均水平。從城市化水平來看，城市化水平很低。2006年，我國城市化率已經達到43.9％，河南盡管城市化率32.5％，但是農業主產區黃淮4市平均則只有24.4％，比全國水平低近20個百分點，35個農業大縣的城市化水平更低。從經濟的開放度來說，從對外貿易看，2006年。黃淮4市外貿進出口總額56173萬美元，只占全省的5.9％；人均只有15.9美元，不到全省平均水平的16％。從外商投資情況看，2006年，在全省實際利用外資總額增長50.1％的情況下，黃淮4市實際利用外資總額18115萬美元，比上年減少9.9％，利用外資總額只占全省的9.8％：人均利用外資5.1美元，只有全省平均水平的27.3％。

二、加大財政投入，促進農業主產區經濟發展，保證糧食安全

河南省糧食主產區經濟落后的原因是綜合的、多面的，既有我國經濟發展中農業基礎弱的客觀原因，同時也存在著國家長期以來重工業輕農業的經濟體制方面的原因，又有農業主產區自身的原因。但是。不論農業主產區經濟落后的原因在哪些方面，財政都不能忽視對農業的支持，尤其是對農業主產區各項經濟社會基礎設施建設的扶持。具體來說，財政可以從以下幾個方面來加強對于農業主產區的投入與支持。

(一)建立財政支持農業主產區發展的制度框架

1，加強財政對農業主產區農業投入的制度保障。國家要加大對農業主產區農業的投入。現有農業固定資產投資、農業綜合開發資金、土地復墾基金等要相對集中使用，向農業主產區傾斜。首先，要硬化預算約束，確保財政支農投資規模和比例。其次，加強農業主產區財政支農資金支出的監管。健全財政支農資金管理制度，特別是一些專項資金管理制度，使財政支農資金管理有章可循，更加明了、規范；要對財政支農資金實行項目管理。

2，劃分中央和地方糧食安全的職責，建立促進農業主產區農業發展和農民增收的長效投入機制。明確中央與地方各級政府在扶持糧食發展中的職責。逐步降低糧食主產區糧食風險基金中地方政府配套資金的比例。現行的糧食風險基金制度在事實上形成了糧食主產區“窮省”補貼糧食主銷區“富省”的不合理現象，不但給農產區的財政造成了沉重的壓力，而且也打擊了農產區糧食生產的積極性。對于國家財政來說，有必要提高主產區糧食風險資金的中央轉移支付資金比例壓縮甚至取消糧食主銷區的中央財政資金比例，或者是建立糧食主銷區補貼糧食主產區的相應機制。

(二)在中央財政的支持下。發展現代農業，打造糧食生產核心區

農業主產區應在中央財政的支持下，努力打造國家的糧食生產核心區，積極發展現代農業，把農業變成能致富的產業。要加大補貼力度，充分調動農民種糧積極性。在財政對種糧農民的補貼上面，河南省一直走在全國的前列，各項補貼的數額連年遞增。但是，隨著經濟發展，糧食價格沒有大幅度的增長。但農業生產資料價格卻不斷在增長，如2008年上半年，河南省夏糧種植成本僅化肥一項就比去年畝均增加65元，若再加上柴油、農藥漲價，大大抵消了惠農補貼效應。為持續提高農民種糧積極性，補貼標準需要提高，逐步使種糧收益達到社會平均利潤水平。同時，應實行良種補貼普惠制并提高補貼標準，除水稻良種補貼普惠制外，小麥、玉米、棉花、油菜等主要農作物良種補貼也實現普惠制。

同時，加大獎勵力度，保護地方政府發展糧食生產積極性。在農業發展中，地方政府的作用不容忽視，有必要調動起地方政府發展糧食生產的經濟性，促進農業發展和糧食生產。因此，有必要在推進經濟獎勵的措施下，對糧食生產、農業發展成績顯著的地方官員要積極擢升，

(三)促進農業產業結構的調整，加快工業化進程，提高農業主產區的經濟發展能力

1，推動經濟結構調整和發展方式轉變，支持構建現代產業體系。財政應多方籌措資金，改善中心城市和城鎮基礎設施建設，提升承載能力，培育經濟發展增長極。支持構建自主創新體系。加大財政科技投入，用好企業自主創新資金，集中支持實施重大科技專項、重大關鍵技術開發、企業研發中心和重點實驗室建設。落實鼓勵企業增加研發投入財稅政策，促進產學研相結合，推動科技成果向現實生產力轉化。

2，提高農業主產區的工業化水平，加強自身經濟建設能力。首先，國家應制定相應的產業政策，將農業納入國民經濟產業政策體系。政府應給農業以補貼及其他調控支持，促使生產要素流入農業：為農業提供技術裝備及管理、信息等支持，幫助農業實現現代化，提高農業勞動生產率。其次，作為主產區政府來說，必須盡快啟動工業化進程，發揮后發優勢，實現跳躍式發展：同時，發揮農產品資源豐富的優勢，圍繞農產品加工做文章，加速經濟發展。

(四)其他配套措施

除了必要的財政支持手段之外，還必須根據河南省農業主產區農業經濟發達、社會經濟軟環境不佳、農民自身素質較低等特點，積極運用各種財政手段，從社會經濟各個方面人手，改善農業主產區社會經濟各個方面，提高農業主產區公共服務水平。首先，加大對農業主產區教育的投入，提高農民素質，轉變政府職能，完善政府支農服務各項政策等。其次，深化農村金融改革，支持解決糧食主產區農戶貸款難問題。可以通過降低村鎮銀行和貸款公司準入門檻，吸引各類社會資金進入農村興辦新型農村金融組織：還可以通過減免營業稅、所得稅優惠政策延長等幫助基層金融組織發展。