對我國戶籍制度改革的新思考

半個多世紀前，在我國的神州大地上出現了以限制農民自由遷徙為主要目的的戶籍制度，人為構筑了城鄉之間的森嚴壁壘。嚴格的戶籍制度在客觀上保證了中國用不到30年的時間就完成了資本的原始積累，加速了工業化進程，同時在城市和農村形成了相對穩定的社會環境。但這也造成了我國農民利益權利的長期缺失，并且給我國經濟社會的可持續發展帶來了巨大的負面影響。

一、我國戶籍制度的歷史成因

城市是人類社會在漫長的演變過程中逐步形成和發展起來的。英國工業革命以后，隨著工業化的發展，在大多數西方國家，其社會逐漸由以農業為主的傳統鄉村型社會向以工業和服務業等非農產業為主的現代城市型社會轉變，它主要表現為農村人口居住地點向城市的遷移和農村勞動力從事職業向城市二、三產業的轉移。在城市化進程中，由于城鄉之間資源分配以及不同部門生產率的巨大落差，農村人口向城市流動是一種必然的歷史現象，農村與城市、農民與市民的差別也是一種自然差別。但是在建國初期，由于長期飽受內憂外患之苦，并且受到蘇聯發展模式的嚴重影響，我國制定了用農業為工業“輸血”，保證重工業優先發展的戰略。正是基于上述鞏固新生政權和加快工業化進程的需要，相繼制定和出臺了以城鄉分離的“二元”戶籍制度為核心的一系列限制農民進城的政策制度，對人口的自由流動和遷徙進行了極為嚴格的控制與限定。但是，隨著改革開放以來我國社會主義各項事業的不斷發展與進步，城鄉分離的“二元”戶籍制度已經越來越不適應國家經濟社會發展的現實需要與要求，因此，能否對其進行合理有效的改革，就成為決定我國能否保持經濟持續健康穩定增長與順利構建社會主義和諧社會的關鍵因素。

二、對我國戶籍改革的認識

我國的專家學者已經在戶籍制度改革方面做了大量卓有成效的研究與探討，這些理論研究對我國戶籍改革的順利進行都將提供諸多積極有益的借鑒和參考。對此，筆者認為，對于我國戶籍制度這塊“堅冰”。應該采取先“破冰”，之后再“融冰”的方法進行化解。

“破冰”的立足點要放在去除套在中國農民身上幾十年的無形枷鎖，讓中國農民真正獲得遷徙的自由。這不僅是當前經濟發展形勢的需要，同時也是實現人人平等的社會公平與正義的需要。其實，在現有國情條件下，破除戶籍樊籬，放開對人口流動的限制并不會像一些學者所擔心的那樣會對我國城鎮社會造成巨大沖擊。原因主要有兩點：首先，城鎮就業的供給將決定農民進城的需求，如果城鎮不能提供足夠的就業機會滿足農民在當地生產生活的需要，那么，鄉土情結較重的農民就不會在收益無法保證的前提下選擇遠離農村進入陌生的城鎮去負擔更大的生活成本，即使進入城鎮也一定會在社會保障缺失、教育入學困難、工作就業緊張等“城鎮推力”的作用下回到農村。其次，根據托達羅人口流動模型，農村勞動力做出向城市遷移的決策并不取決于城鄉實際的收入差異，而是城鄉預期的收入差異。同時，受教育程度也是影響人們對預期收入判斷與衡量的關鍵因素，農村居民的受教育程度越高，其向城市轉移的預期收入也就越高，因此遷移的可能性也就越大。但是，我國目前的現實情況是農村人口受教育程度嚴重不足，受教育質量明顯落后，即使他們不受預期收入這個因素的影響制約進入城鎮，也不太可能在城鎮長期工作與生活。因為隨著社會生產力的不斷進步與發展，各行各業對勞動者的勞動素質與勞動技能的要求也越來越高，低素質的勞動力必將被市場所淘汰。我國政府現在雖然已經開始重視職業教育的發展，并且逐步認識到職業教育在農村剩余勞動力轉移方面的作用，但由于我國教育的總供給歷來就十分短缺，而職業教育的發展更是嚴重落后，職業教育對人才的培養與輸送現在還遠遠達不到高質量城鎮化對農村轉移勞動力的要求。因此，改革戶籍制度，全面放開對人口流動的限制，絕對不會發生城鎮人口的急劇膨脹。值得欣喜的是。在“破冰”方面，我國已經取得了巨大的突破。

而“融冰”的立足點應該著眼于剝離戶籍制度背后的與公民社會生活密切相關的利益權利以使其能夠合理流轉。就目前的情況來看，在這點上我國還有很長的一段路要走。隨著中國改革開放的不斷深入，我國小城鎮戶籍管理制度的改革已經邁出了實質性的步伐，但是各個大中城市的戶籍改革卻是如履薄冰，舉步維艱，而這些大中城市戶籍改革始終不能順利推進的主要原因就是因為在大中城市的戶口背后有著相比小城鎮更為紛繁的利益安排，涉及各個利益集團之間的博弈也更加復雜。我國戶籍制度的不合理性并不在于戶口本身，農村戶口與城鎮戶口就其自然意義來說僅僅是對人們居住地點和從事職業的一種規定和說明，不涉及公民地位與權利的問題。其最大不合理性表現在人們因為戶口不同而導致其享有的利益權利以及社會地位的巨大懸殊，而這種懸殊在大中城市表現得就更為明顯。為了更直觀地說明由于我國現行戶籍制度所造成的公民權益的人為割裂與缺失，這里參照甘滿堂博士在2001年所作研究的基礎上通過下表進行分析。

隨著我國經濟社會的不斷發展，農民得以從農村進入城鎮甚至大中城市。同時，又因為現行戶籍制度的長期制約，進城農民在與戶籍制度密切相關的教育培訓、醫療衛生、社會保障等諸方面，同城市居民相比始終處于弱勢。難以成為真正意義上的市民。我國的社會結構已然由先前的“二元”結構向著現在的“三元”結構逐步變化，在傳統意義上的農民與市民這兩個群體之間增加了一個農民工群體。農民工是從第一產業分離出來進入城市(這里使用“城市”一詞替代“城鎮”主要是因為大中城市里的轉移農民工與原住居民在社會生活各個方面的比較中，利益權益的缺失更為明顯)第二、三產業的打工者，他們既不是真正意義上的農民，因為他們已經脫離了農業生產活動：更不是現實意義中的市民，因為他們并沒有完全融入城市生活，也沒有被城市文明所同化。他們往往扮演著農民與市民的雙重角色，城市社會對他們的態度“只是經濟吸納。但卻社會拒人”(甘滿堂，2001)，他們從未徹底融入城市，而城市也從未真正接納他們，這種局面如果不能得到改善，必將嚴重影響我國社會的和諧與穩定。

三、我國戶籍改革需要解決的中心難題

在改革我國現行戶籍制度的問題上，不論是學界還是民間早已達成共識，但是真正實施起來卻是步履維艱，阻力重重。其實從法律上廢除“戶籍制度”，允許公民“自由遷徙”并不太難，但是切斷戶籍背后的利益臍帶卻是難上加難。因此戶改之難不難在放寬對人口流動的限制，而是難在怎樣打破現有的利益格局，剝離附加在戶口背后的公民政治經濟文化權益，以及怎樣使社會公共服務和公共福利能夠跟上。薄薄的一本戶口簿如果沒有背后勞動就業、住房養老、教育醫療等如此之多的“附加值”，它對人們就不會產生任何吸引力，也不可能牽扯出諸多紛繁復雜的社會問題。因此，對我國戶籍制度的改革不能只停留在廢除農業戶口和非農業戶口本身來進行，一定要抓住戶籍改革主要矛盾中的中心問題，實現重點突破。統一城鄉戶籍當然是必須的，但這絕對不是解決問題的關鍵所在，它只是為我們的改革破題開路，對于從根本上改變我國城鄉“二元”社會結構的現狀并不能發揮決定性的作用。對城鄉戶籍制度的改革不能從根本上進行，就好比相關部門給億萬農民開出了一張數額巨大的空頭支票，因為它的金額巨大，廣大農民能夠獲得短暫的驚喜，但當他們發現支票并不能兌現時，又將產生同樣巨大的失望。因此，突破戶籍改革的瓶頸，關鍵是解決好前面所提到的三個問題，即如何打破現有的利益格局、如何革除現行戶籍制度的利益分配功能以及如何配套社會保障和公共服務。這三個問題解決了，戶籍改革才有可能真正成功。

四、對我國戶籍改革的政策建議

(一)戶籍改革要先解決好農民工問題

對于戶籍改革，筆者認為一步到位的難度很大，而且也容易造成對社會穩定和經濟發展的沖擊。因此，我們首先應把重點放在2億農民工身上，也就是將與城鎮聯系最為緊密的這部分“農民”的戶口問題解決好，再逐步擴大和深化改革。最終破除束縛農民幾十年的戶籍樊籬。改革開放以后，我國的城鎮化建設取得了輝煌的成就。截至2007年底。我國城鎮化水平已經達到44.9％，比1982年21.1％的城鎮化水平提高了23.8個百分點，25年間年均增長0.95個百分點。但是，隱藏在我國城鎮化耀眼數據背后的是城鎮化質量不高、城鎮發展地區差異突出等無法回避的現實矛盾與問題。我國城鎮化過程中所轉移的農村人口具有非常明顯的“兩棲化”特征，而城鎮特別是大中城市對這些農村轉移勞動力在經濟發展上的接納與社會生活中的不接納這一矛盾就是導致我國城鎮化質量不高，人口遷移不具有長期穩定性的最主要原因。其中，社會生活中的不接納主要表現在由于戶籍制度的長期影響而使得我國農村轉移勞動力在城鎮的勞動就業、住房養老、教育醫療等方面與原住居民的巨大反差。農民工為城鎮建設與經濟發展做出了極大的貢獻，但是卻不能分享現代城鎮文明的豐碩成果，相比我國7億多農民而言，解決好這2億多農民工的戶口問題，更緊迫也更現實。因此，提高我國城鎮化的質量，使我國農民既能“化”得進去，更能“留”得下來，就是我國戶籍改革的首要一步。

(二)統籌全局進行戶籍改革

當年我國實行城鎮戶籍準入制度是由于社會穩定和經濟發展的客觀需要，而今對它的改革也應綜合考慮我國社會經濟發展的需要來進行。這并不是忽視戶籍改革中公民基本權利平等的重要意義，而是希望戶籍改革要從國家戰略發展高度進行。經濟的發展和社會的全面進步才是最終廢除我國戶籍制度的關鍵，光從法律角度進行的戶改雖然正義，但卻不能解決改革中的主要矛盾與問題。我國戶籍制度的改革本身并不復雜，但與戶籍制度相關的其他附加制度的改革卻錯綜復雜，如教育改革、醫療改革、社會保障改革等等。這些都因為國家財政支付能力有限和利益集團之間的相互博弈而舉步維艱。因此。對戶籍管理制度進行改革必須考慮地區之間的現實差異，中央把握大的改革方向，確定改革的試點城市，選擇一些經濟發展優勢明顯，財政收入實力雄厚的省市率先推行戶籍制度改革。也就是先在一部分地區進行改革，讓少數人先享受戶籍改革帶來的好處，之后再推行全面的改革，去除戶籍制度的枷鎖。同時，戶籍改革要與我國的城鎮化和產業結構調整相結合，發揮職業教育在轉移農村剩余勞動力方面的重要作用，使轉移勞動力的受教育程度與其戶口相關聯。這樣既能保證城鎮化建設的高質量，又能全面提高我國農村人口的整體素質。適應國家產業結構升級的需要。

(三)剝離與戶籍相關的配套利益

這一點，是戶籍改革中最難解決的一個問題，因為在經濟蛋糕沒有做得足夠大之前，它一定會侵占一部分利益集團的既得利益。剝離戶籍背后的配套利益實質就是實現公民利益權利的無差別化，如果既不想使現在得到“利益蛋糕”的人獻出他們手中的一部分“蛋糕”，而又要給更多的人分享“蛋糕”的權利，那么只能把現有“蛋糕”做大，而且要做得足夠大。只有做到這一點，我國現行戶籍制度背后所附加的各種利益才有可能被完全剝離或實現合理流轉，這也符合馬克思所說的“物質力量只能用物質力量來摧毀”的觀點。因此，對于我國的戶籍改革而言，夯實經濟基礎至關重要，也就要求我們必須加快社會主義經濟建設，特別是加快社會主義新農村建設與農村的經濟發展。只要得不到經濟基礎的強有力保證，那么，公民權利人人平等的實現就只能是我們的美好愿望。

(四)創新戶籍改革手段

戶籍改革是擺在我國政府和學者面前的一項艱巨任務，對它的改革，既需要大勇氣，更需要大智慧。要有大勇氣就是要求我們的政治家要拿出一種天變不足畏，祖宗不足法，流俗之言不足恤的改革魄力，敢于挑戰改革過程中遇到的困難和阻力，為最終實現創建和諧社會的既定目標鋪平道路：要有大智慧就是要求我們的政策制定者不要局限于條條框框，而是要在借鑒吸收其他國家戶籍管理模式的基礎上，結合我國的現實國情，走出一條具有中國自己特色的戶籍改革之路，通過理論研究和大膽實踐探索出一條既能剝離戶籍背后的利益權利或使其能夠合理流轉，又不至于產生新的社會矛盾與群體對立的戶籍改革之路。比如，可以推行在一地工作滿一定時間或者納稅達到多少金額就可申請轉為當地戶口的辦法，這樣就實現了從個人貢獻與居住事實角度出發來辦理戶口的遷移。另外，還可通過稅收征收的方式對國民經濟財富進行二次分配，如實行城鎮化建設稅或社會保障稅的征收。具體來說，就是采取工廠企業與個人按利潤和工資收入的一定比例分別繳納，再由地方財政補貼部分，中央統籌安排，將這些稅收收入作為國家專項資金用于對農民工實行統一的社會保障。

五、結語

如今，我國現行戶籍制度已經越來越不適應當前經濟社會發展的需要和要求，破除阻礙城鄉協調發展的戶籍樊籬，使這個計劃經濟時代留下的最后一堵高墻能夠安然地“壽終正寢”，既是維護我國社會公平正義的客觀需要，同時也是確保中國經濟保持高速穩定增長與社會安定和諧的必要前提。雖然戶籍改革異常艱難。但是相信在黨中央，國務院的正確領導和地方政府的積極探索下，我國戶籍制度的改革必將取得最后的勝利。“正義或許會遲到，但它永遠也不會缺席。”