我國農村土地市場存在的問題及其建議

摘要在我國的土地市場體系中，城市土地市場占據了主導地位，農村土地市場發展緩慢，正處于試驗探索階段。本文主要介紹我國農村土地市場中存在的一些問題，并且提出了解決問題的相應建議。

關鍵詞農村土地市場問題建議

中圖分類號:F31文獻標識碼:A

土地市場是要素市場之一，以土地作為交換客體。土地買賣、交換、租賃、拍賣、抵押等，形成了多層次的土地市場。農村土地市場是指農村土地交換的場所和領域，還包括農村土地交換的各種關系的總和及其運作機制，如土地交易行為、土地交易價格及其體系、土地的供給與需求、土地的管理及其中介服務等。本文主要介紹我國農村土地市場存在的一些問題，并且提出相應的解決問題的對策。

1 農村土地市場存在的問題及其分析

1.1農地產權關系不明晰

我國《土地管理法》規定:“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理;已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民所有的，由村內各農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理;已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理。”根據這些規定，我國農村土地集體所有權的歸屬是不明確、不統一的:或者歸鄉(鎮)集體所有，或者歸村集體所有，或歸村民小組集體所有，究竟歸哪一級集體所有是模糊不清的。多元的所有權代表對土地權利模糊不清，致使在土地產權市場流轉中演化出多元主體之間的權利之爭或討價還價，人為地加大了交易成本，影響了農村土地產權市場配置的效率。另外，在以家庭經營為基礎的雙層經營體制下，集體土地按照國家政策實行人均承包，這種“兩權分離”不是真正建立在商品化、市場化基礎上的平等關系，而是所有權主體凌架于使用權主體之上而形成的行政配給關系，從而造成土地所有權主體與使用權主體之間的“責、權、利”界定不清。土地使用權主體在名義上擁有了相對獨立的經營自主權，但仍無法拒絕各級政府對其土地使用權的盲目干預，也無法拒絕他們對其土地收益權利的隨意分享，削弱了他們進行農業生產和參與土地使用權流轉的積極性。

1.2農村土地市場機制不完善

隨著中國經濟體制改革的日益深化，中國的建設用地使用權逐漸由“無償、無限期、無流動”的方式向“有償、有限期、有流動”的方式轉變，土地資源的市場化配置已成為社會主義市場經濟體制發展的一個重要組成部分。規范有序的土地市場體系，應該包括有效的資源配置體系，正常的價格體系，健全的法律體系，合理的收益分配體系，完善的中介服務體系，以此促進土地市場的合理發展。但是我國的農村土地市場，相對來說是不完善的，它具體體現在:

1.2.1土地交易價格被扭曲

當國家需要建設用地而向農村集體征購時，政府就運用手中的權力，實行無償征用或低償購置，嚴重侵害集體和農民的利益。農戶承包土地的地租不是由農地的供求關系來調定，而是由土地所有者以壟斷的方式決定。農戶之間土地使用權的流轉，其價格多數偏低，甚至出現補償倒掛現象。中國土地征收立法在土地征收補償標準上，給予了行政機關較大的裁量權，非常容易造成降低補償標準的現象。從土地使用權價格來看，由于土地承包權價值性和商品性不明確，土地使用權也缺乏歷史格局。同時，由于中國農地集體所有，我們也不可能借鑒外國的土地價格，所以造成土地產權價格單一價格體系不完善。土地使用權、承包權和使用權體系不建立，內部價格不理順，土地交易的價格就很容易被扭曲。

1.2.2土地交易的中介組織匱乏

與普通商品交換相比，土地流轉的運作程序相對復雜，涉及多個產權主體(所有者、經營者和使用者)的經濟利益，這就要求有完善的中介服務機構為之服務。當前我國尚未設立農村土地流轉的中介服務組織。土地所有權由集體向國家的單向縱向流動，實際上是政府主導的交易行為，土地資產價值評估等中介服務工作由政府替代。土地使用權在農戶之間的相互流轉，在大多數情況下是集體經濟組織充當中介機構。但集體經濟組織作為集體土地的所有者就不可避免地會干涉其他產權主體的權益，制約著土地使用權配置市場化的進程。

1.3農村土地市場有效需求不足

1.3.1農業比較利益偏低

近年來，由于農業生產資料價格增長過快，遠遠超過了農產品價格的增幅。加上土地零散、分割，機械耕作和其他先進技術無法普及推廣，難以發揮規模效益，造成農業經營成本居高不下，致使農民對土地需求缺乏利益驅使機制。

1.3.2農業風險的防范機制尚未建立

農業生產是自然再生產和社會再生產過程的統一。我國農業基礎設施薄弱，自然災害頻繁發生，農業生產的自然風險成本很大。而在市場機制作用下的農產品價格無規則波動又使農民難以進行有效的微觀決策以適應變化莫測的市場。這種小生產與大市場的矛盾使得農民無論在產品競爭還是資源配置競爭方面都處于不利地位，農民很難獲得社會平均利潤。這就給土地的有償流轉的推行造成了很大的困難。

1.3.3農業社會化服務體系不健全

由于我國農村的大多數地方只有簡單基本的生產資料供應，在缺少資金、技術、排灌、機耕、農產品加工及銷售等配套服務的條件下，大多數農民無力經營大面積土地，從而造成土地使用權的需求增長乏力。

1.4農村土地市場有效供給不足

1.4.1農業剩余勞動力轉移緩慢

由于城市工業和鄉鎮企業吸納農業剩余勞動力的擴張能力有限，兼業農民非農產業收入的不穩定性使他們難以徹底離開土地，他們仍然視土地為“保命田”。廣大農民在沒有尋找到穩定收入來源之前，他們決不可能輕易放棄土地的使用權，因而土地使用權流轉將難以實行。

1.4.2農村社會保障體系不健全

對農民而言，土地承載著生產資料和社會保障雙重功能，所以廣大農民把土地作為安身立命的基礎，作為獲取生活資料的主要來源，有些農民即使轉移到二、三產業，由于失業的風險和收入的不確定性，他們仍把土地作為最后的退路。因為一旦土地被征用，他們的養老保障便成了后顧之憂。而現行的貨幣安置政策只是為失地農民提供必要的生活補償，就業機會則要到勞動力市場上去競爭，而他們的養老需求則完全沒有考慮;現行征地價格遠遠滿足不了建立失地農民養老保障制度的需要。

2 建立和完善農村土地市場的建議

2.1明確市場主體之間的產權關系

理論上農村集體土地所有權的主體最好是農村集體經濟組織。以農村各個集體經濟組織重新界定農村集體產權的主體，在此基礎上明確農村土地產權主體的權利和義務，界定產權和行政權的邊界，實現土地集體所有者的權益。同時，明確土地承包的財產權，從法律上確認土地承包經營權的物權性質。明確市場主體之間的產權關系，主要就是理順市場主體之間的產權關系，具體就是要:

2.1.1明確集體土地所有權主體代表，強化所有權職能

根據我國有關法規和農村的實際情況，應該進一步明晰集體產權，因為這有利于密切關注土地的主體做出關于使用權的決定。再說，在鄉(鎮)、村、村民小組三種主體的選擇上，明確村民委員會作為集體土地所有權主體代表是比較現實和穩妥的選擇。這既尊重了歷史，又考慮到了農村現狀，而且操作的成本也不高。

2.1.2科學界定產權主體的權利和義務范圍

一方面，應當在法律上明確界定農村土地所有者的權利和義務。另一方面，還應合理界定土地使用權主體的權利范圍。在市場發育成熟的條件下，土地使用權是一項相對獨立而完整的財產權利。完整的土地使用權至少應包括排他

的占有權、開發利用權、收益權、流轉權、租賃權、抵押權、繼承權七項。

2.2規范和加強農村土地流轉

農村土地流轉還有待規范和加強，農地市場培育也有待于各種制度綜合作用，其具體的措施有:

2.2.1要賦予農民長期且有保障的農地產權

由于農地產權的不明晰增加了農地流轉的交易成本，因此必須對農地產權各項權利的邊界和內涵進行更加清楚的界定。從保護農地產權交易的主體出發，應該賦予農民更多的農地剩余索取權，減輕農民負擔。加強農戶對農地處分權的控制，強化農地承包經營權的排他性，使農戶根據合同能夠對抗農地所有者和第三方的非法侵犯;在法律上明確農戶對承包土地的繼承權和抵押權。通過這些措施可以增加農戶對所有土地使用權的穩定預期，有利于土地使用權的流轉和農地市場的培育。

2.2.2在賦予農民長期且穩定的農地產權基礎上，完善農地使用權市場的產權基礎建設

在明確農地集體所有的前提下，盡量減少國家對集體農地產權的侵犯，穩定并加強集體土地的所有制，讓農戶選擇適合本地區情況的農地產權制度安排。同時，必須通過法律手段保證集體的土地決策能夠反映社區大多數農民的意愿，避免少數村干部對農戶利益的侵害。

2.2.3充分發揮村集體在農地市場發育中的關鍵性作用

在農地使用權市場中，村委會等集體組織起到了重要作用，是農地使用權市場的主要供給方。并且在目前中介機構缺乏的情況下，村委會是最容易起到中介作用的組織。因此，在發展農地市場的過程中，要充分發揮村委會的能動性，促進農地流轉的制度創新。

2.2.4完善農地市場發育所需要的其他機制

首先，大力發展農村非農產業，促進農村剩余勞動力轉移，完善農村勞動力轉移機制。其次，建立獨立于集體和土地使用者之外的中介組織機構，完善農地市場的中介機制。再次，為促進土地流轉就必須削弱農地的社會保障功能，建立農地社會保障替代體制。雖然目前農地使用權市場的發育對這些制度的需求還不十分顯著，但是從國外的經驗來看，一個運行好的農地使用權市場，必須建立在這些配套的基礎制度之上。

2.2.5在一系列配套機制的綜合作用下，構建農村土地流轉機制

以農地產權關系的明晰化為前提，以市場機制和宏觀調控為原則，以農地有償使用為基點，以價格機制為核心，配套其他的促進和調控機制，構建農村土地的流轉機制，培育農村土地市場。使農地使用權既能相對穩定又能合理流動，在兼顧公平和效率原則的基礎上，重建農村土地分配和利用的新秩序，由此實現農村生產力諸要素的合理培植和適度規模經營，促進農村經濟高速、協調地發展。

2.3改善農村土地市場發育的外在環境

2.3.1提高農業的比較利益

深化價格體制改革，對農副產品實行價格保護，對農藥、化肥、種子、農業機械等農業生產資料的生產企業在稅收、投資等方面實行政策傾斜，以降低農業成本。同時，加大稅費改革力度，切實減輕農民負擔，保障農民的合法收益，提高農業比較效益。

2.3.2完善農村社會化服務體系

搞好規劃，繼續加強農田基礎設施建設和生態環境建設，加快農業技術的攻關和成熟技術的推廣，引導農民建立合作經濟組織。從生產到銷售的環節上，幫助轉入土地的農民克服分散經營帶來的困難，從而為農村土地市場發育建立良好的外部環境。

2.3.3發展非農產業，促進農村剩余勞動力轉移

大力發展鄉鎮企業，推進農村城鎮化進程，促進農村剩余勞動力轉移。同時，要繼續破除城鄉隔離的戶籍管理制度，降低農民入城的“門檻”。加快教育改革步伐，大力開展農村職業技術培訓，多途徑、多形式提高農民素質，為農村剩余勞動力的轉移創造更為有利的環境與條件。

2.4建立和完善農村社會保障制度

農村社會保障體系的建設是農村土地產權制度創新的關鍵。土地是農民生產和生活的基礎，對農民具有很強的社會保障作用。但是由于過于強調這一點，集體土地的產權限定相應也就很多，不利于現代土地產權關系的建立。因此，要以土地收益為基礎，建立農民社會保障體系，為農民購買養老、失業、醫療等方面的保險，以解決農民長遠生計，減少農民對土地的直接依賴性，從而減輕土地產權流動的障礙，保障土地產權的流動性。建立多層次的農村社會保障體系包括農村社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助以及發展和完善農村合作醫療制度等等。逐步弱化土地的福利和社會保險功能，為土地轉出者解決后顧之憂。