行政改革的新取向：建設績效型政府

【摘要】 從績效型政府的內涵入手，闡述了建設績效型政府的必要性，提出了構建我國績效型政府的基本對策與措施。

【關鍵詞】 政府;行政改革;績效型政府

隨著工業文明的進一步發展，政府與社會關系、角色定位的不斷變化，效率作為政府評估的綜合性最終尺度具有很大的局限性，與政府的行為價值取向也已經大相徑庭，確立什么樣的政府管理理念成為當今政府管理與改革的核心問題。特別是在20世紀70年代之后，西方社會乃至整個世界發生了根本性的變化，時代的變化對政府提出了新的要求，對歷時百年的傳統行政模式提出了巨大的挑戰。為此，西方發達國家掀起一股大規模的行政改革浪潮，即“新公共管理”，借以區別傳統的公共行政模式，也區別在傳統公共行政模式下的管理技術學派的思想。

新公共管理運動的改革總體指導思想是:以經濟學和私營部門管理為理論基礎，摒棄公共服務供給中傳統的官僚制獨占模式，引入各種市場競爭機制;借鑒私營部門的管理技術與激勵手段;強調公共服務中的顧客導向;注重結果甚于規則等等。通過改革，使得政府以較少的成本實現一個高效的回應性的政府。以英美為首的發達國家采用新公共管理理念、管理主義思想，適時把績效管理理念與制度溶入行政改革當中，適時提出了績效管理的理念，西方各國把績效管理方法和工具引入到公共管理領域，并結合公共組織的自身特點得到廣泛應用。績效管理的引入大大地推動了政府改革的大趨勢，取得了很好的效果，建立績效型的政府已然成為當今世界政府改革的大趨勢，中國的政府改革同樣不可避免。

一、績效型政府的內涵和特點

所謂“績效”，從字面上解是成績和效益，對于政府而言，其績效應該是指政府作為一個整體，在管理和服務等政府行為中所取得的業績、成本和影響等，由于政府本身公共部門的性質，政府的績效不應該簡單的體現為對于效率的追求，其業績、成就和影響的核心問題應該是公共責任的實現程度與效果。可以概括地說，“績效型政府”是以結果為本，以目標為準，以低成本取得高效益，以公共責任的實現程度、效果、服務質量和社會公眾需求的滿足為第一評價標準，降低政府成本，做大政府業績，通過一套完整的評估體系，最終實現管理的三“E”經濟(economy)、效率(efficiency)和效益(effectiveness)目標的政府。其特點是:

(1)經濟性。這是績效型政府的基本特點，即衡量政府花去了多少錢或是不是按程序花錢，成本本身并不能但它能很好地體現出預算和實際成本之間的差距。績效型政府衡量服務效率和效果，考慮成本核算，從事某項行政活動盡量降低行政管理成本。

(2)效率性。即用最少的時間，最快的速度，花費最小的人力、物力、財力實現行政目標，是績效型政府的核心特點，績效型政府注重政府管理成本與效益核算;加強對政府財政、預算的嚴格管理，擴大審計的范圍;簡化辦事程序，加快辦事速度，講究行政效率。

(3)效益性。績效型政府更重要的是體現在社會效益上，這是行政管理的根本方向，也是績效型政府的本質特點，即評估績效型政府不能簡單地以人、財、物的數字分析來予以評價，還要重視行政管理活動中的社會因素和普遍社會效果。沒有社會效益的行政管理，效率再高，也不是績效型政府，績效型政府是它最終所實現的行政目標和行政決策要代表國家意志和人民群眾的利益，必須符合社會需要和人民愿望，符合經濟發展和社會進步的客觀規律，著重品質層面。

二、建立績效型政府的必要性

首先，這是一種擺脫財政困境的現實選擇，由于多種原因，財政吃緊，成為政府面臨的挑戰導致的政府的職能不是簡單的削弱，有的職能如環境保護、科技開發還要加強，政府的收入又因種種不定因素會減少。政府通過征稅聚財是一種強制的措施，也是一種有限的方法，政府不可能無限制地開征稅種、提高稅率。

從理論上說，在政府財政開支占GDP的比重已經相當高的情況下，地稅會扼殺社會的經濟活力，削弱企業在國際市場的競爭力，在政治上是一種自殺行為。從現實中看，一些國家，一些地區已出現了不滿現行稅收制度的抗稅風潮。政府在嚴峻的經濟形勢下，開源無望，只能寄托于內部的挖潛，通過集約式的提高公共績效而不是粗放式的擴大服務項目來滿足社會需要。

其次，這是一種面向時代需求的積極回應。隨著時代的發展，人民在各方面對政府的需求日益增加，致使政府扮演的角色越來越重要，其提供公共服務的功能逐漸擴大。一方面政府為社會大眾所提供的多項公共服務必須由社會大眾支付所需成本，政府功能的擴張與強化勢必將增大政府的施政成本;另一方面社會公眾又期望政府以最經濟的手段，花最少的錢，提供更優質的服務，促使政府要把恪盡職守，優質高效作為爭取顧客滿意的首要內容。

最后，公共績效低下是一個較為普遍性的問題，提高績效是政府管理的根本要求，以往的歷次改革，包括機構改革、人事制度改革，其最終目的也都是為了提高績效。

三、建立績效型政府的基本對策和措施

1.精簡機構，整合流程

政府行政效率不高的一個重要原因是機構重疊，職能交叉，導致人浮于事，相互推諉。建立績效型政府的首要舉措就是不斷深化機構改革，精簡不必要的機構和人員，減少管理層級。還應改革日常工作流程，改革會議制度、公文審核簽批制度、重要決策的督查辦理制度，切實精簡文件，注重行文實效，把領導從繁文縟節中解放出來，集中精力抓大事、議大事。

清理行政審批事項，減少審批環節，優化審批程序、壓縮審批時限，下放審批權限;積極探索把各部門、各環節的“串聯”審批改為“并聯”審批;大力推行“時限承諾制”和“首問責任制”，落實責任追究制度。在公民眼里，政府是一個整體。然而，現實中的行政權力，分隔在各個部門，有分工，缺合作，政府組織體系內部因職能分工導致的互不協調和割裂，嚴重影響政府效率。

必須進行制度創新:(1)公開政務信息，以使公民和有關組織根據自己的需要了解并監督政府的具體運作。(2)通過建立制度化的橫向協調和縱向協調機制來協調政府部門之間的關系。(3)讓公共服務的消費者對政府部門的工作績效進行制度化的評估，尤其是通過相應的人民代表大會對選任的政府領導班子進行民主監督，以激活橫向協調機制和縱向協調機制。

2.更新觀念，引入競爭機制

引入競爭機制，用市場的力量改造政府，提高政府的工作效率，這是當代西方“新公共管理”運動以及政府改革的一個基本精神，我國政府管理水平不高的一個重要原因，就是管理理念陳舊，缺乏市場觀念，迫切需要一整套與市場機制相適應的公共管理的理念、原則、方法及技術，并構筑起新的公共管理模式，在管理運作中引入競爭機制，將政府行政環境的市場模式靠攏，采取或本核算、顧客導向、業務流程再造、全面質量管理、績效考核與獎金、內部市場等企業化的模式。

3.科學決策，公開監督

科學民主的目標化決策機制和督查考核的制度化監督機制是建立績效型政府的重要保證。對涉及公眾利益的重大決策和項目聽取群眾意見;建立政府決策代表聽證會制度，成立決策咨詢委員會等這些制度的建立和實施，使各項決策的形成進入科學化、程序化、制度化的軌道，大大降低了決策失誤率。在建立督查考核的制度化監督機制方面，成立目標管理績效考核委員會，對重點工作目標進展情況進行分析、監控和預警，對各單位目標完成情況進行定期通報。在完善機關內部評估制度基礎上，逐步建立以服務對象為主體的外部評估制度。進行多角度、多層面、立體化的考核評估和監督，那么，行政效能的提高將是必然的結果。

4.電子政務，網上政府，提高服務效率

大力推動電子政務，是提高政府效率的現代化手段。目前，許多地方政府提出了建設數字城市的發展理念，積極利用現代科技手段加快推進政府管理信息化，通過互聯網站為企業和市民提供全方位政府信息服務，接受社會各界對機關作風和辦事效率的投訴，并實行網絡受理請示報告制;全面實施電子公文傳輸交換，需社會周知的事項，市政府通過互聯網、政府站點和新聞媒體發布。市政府、市政府辦公室對各區、各部門的請示事項，以電子公文形式批復。各區、各部門之間的公文交換也以電子公文的形式進行。這一電子政務的推行，不但節約大量的辦公經費，更大大提高了政府行政效率，由此可以創造更多的間接效益，在整體上促進政治、經濟和社會的進步。

5.重視人員培訓，優化人力績效，實現精簡效能

如何優化人力績效必須引人市場經濟的相關理論，強化人力資源的開發與管理，提高管理績效，主要有:通過細化職位分析，加強對政府機關的組織、職位和工作分析，以確定切合實際的人才引進政策，降低人才引進的成本;重視人力資源的培訓，增加公務員培訓的機會，充分發掘現有人力資源的潛力，實現用較少的資金讓在職的公務員能夠及時獲取新知識、新理論，提高政府工作效益;把握引進公務員人才的最佳時機，不僅僅從院校引進畢業生，在經濟形勢不好的時候，政府部門還可以抓住機遇，從企業、事業單位引進一些優秀人才，降低成本;進行職位管理制度創新，改革工資分配方式，拉大工資級差，改革公務員的非領導職位，可適當轉換身份，實行“雇員制”，改變“官多兵少”的現象，減少政府機關的壓力;加強團隊合作精神，發展、活躍組織氣氛，發揮良好作用;加強公務員績效評估的研究，確保評估的公平、公正，以提高工作績效。

政府機關要加強對人力資源的研究，以確保公務員隊伍的建設既能夠適應市場經濟發展的需要，又能夠符合“精簡、效能”的原則，降低政府運營成本，提高政府工作效率。

6.構建科學完整的績效管理系統是建立績效型政府的關鍵

從一般管理的意義上看，績效管理是從目標管理發展而來的，是對目標管理的超越。在績效管理的過程中，如果在與員工商定績效標準時，就能夠以組織目標為藍圖，崗位說明書為基礎，根據目標管理中層層分解的部門目標、崗位目標等來制定群體或員工個人的可以達成的、易于了解、明確且能衡量的績效標準，且制定績效考評辦法，員工在努力實現自身和組織目標的同時，也就可以與績效標準進行對比，從而透明、客觀地進行績效考評。科學完整的績效管理系統首先必須制訂目標。通過合理的政府部門分權、適當的政府間競爭、有效的收益共享和分享節余機制建立政府管理績效的激勵制度。

打破以往的人性化、隨意的和不規范的評估傳統，建立系統的和科學的政府管理績效評估制度。一個制度的建立是從多方面形成的一個體系，政府管理績效評估制度的建立要包括績效評估的基本元素、績效評估的內容、績效評估的功能、績效評估的過程、績效評估操作和績效評估的標準等，為政府開展績效評估活動提供了制度保障和操作規范，努力使其法律化。

總之，政府績效管理的落實，首先需要制訂出合理的目標，在此基礎上建立健全激勵和監督機制，建構起有效的對職能部門及其人員的績效評估體系。績效管理的基本出發點和著眼點在于激發政府部門及其公務員的積極性，實現政府既定管理目標，提高行政效率。