天安門周邊地區(qū)非法旅游類小廣告的利益鏈條及治理對(duì)策

付帥 韓惠文

天安門地區(qū)是首都北京乃至中國(guó)對(duì)外展示形象的重要窗口。為了保證該地區(qū)的市容環(huán)境秩序，北京市城管執(zhí)法機(jī)關(guān)本著“救助指導(dǎo)、打擊懲處、教育警示”的原則，長(zhǎng)期在重點(diǎn)地區(qū)以“人盯車巡”的方式，并配合不定期的多部門聯(lián)合執(zhí)法的形式，不斷地予以整治。但非法一日游小廣告屢禁不止，時(shí)有反彈，執(zhí)法效果呈邊際遞減趨勢(shì)。針對(duì)此問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)溯其根源、對(duì)癥下藥。

一、天安門周邊地區(qū)非法散發(fā)旅游類小廣告現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)

（一）散發(fā)區(qū)域

散發(fā)小廣告人員相對(duì)集中在天安門東西紅墻之間、端門院、午門及東西闕門之間小廣場(chǎng)等游客游覽必經(jīng)之地。

近一兩年，隨著整治力度的加大，核心地區(qū)“人盯車巡”有效地控制散發(fā)小廣告活動(dòng)，散發(fā)小廣告人員開始從天安門廣場(chǎng)核心地區(qū)向外輻射，擴(kuò)大到整個(gè)天安門周邊地區(qū)、前門、建國(guó)門、西單及北京站、西客站、德勝門等地區(qū)。

（二）散發(fā)小廣告人員結(jié)構(gòu)

非法一日游組織者大量雇用未成年人、病殘?jiān)腥藛T散發(fā)小廣告。天安門城管分局在以往整治查處中發(fā)現(xiàn)散發(fā)小廣告人員年齡最小的只有6歲。

這些散發(fā)人員分為兩類：一類是吃住自理，每散發(fā)一種小廣告由組織者付給散發(fā)者每天20至30元的報(bào)酬，旺季和重大節(jié)日期間可上調(diào)到每天50至100元，而且散發(fā)人員即使被城管隊(duì)員查處也可獲得報(bào)酬；另一類是由非法一日游組織者負(fù)責(zé)吃住，專門散發(fā)一種小廣告，組織者每月付給散發(fā)人員600至800元，最高的可至1000元。

（三）“多號(hào)輪換”應(yīng)對(duì)電話停機(jī)

非法一日游小廣告時(shí)效性強(qiáng)、獲利周期短。非法一日游組織者根據(jù)此特點(diǎn)，利用管理部門文件流轉(zhuǎn)及停機(jī)操作的時(shí)間差（2至3天），采取“多號(hào)輪換”和“后臺(tái)轉(zhuǎn)移”等方式逃避停機(jī)處理，維持非法一日游通訊網(wǎng)絡(luò)。

非法一日游組織者一次購(gòu)入多個(gè)小靈通號(hào)碼（每個(gè)號(hào)碼5至10元），將非法小廣告上的聯(lián)系電話全部改為小靈通號(hào)碼并小批量印刷（一般一個(gè)號(hào)碼的“小廣告”只印2萬(wàn)張左右），當(dāng)一個(gè)號(hào)碼的非法小廣告被批準(zhǔn)停機(jī)時(shí)也基本發(fā)完，有的小廣告當(dāng)天或第二天已經(jīng)發(fā)揮作用，當(dāng)小廣告電話報(bào)停時(shí)，再發(fā)的小廣告已換成一個(gè)新號(hào)碼，以此逃避停機(jī)處理。

（四）應(yīng)對(duì)整治由“隱、躲”轉(zhuǎn)為公開抗拒

一些非法一日游組織者為逃避查處，一般在散發(fā)小廣告人員周圍布置3至4名望風(fēng)人員，配備群呼式對(duì)講機(jī)或以遮陽(yáng)傘的開合為信號(hào)，在發(fā)現(xiàn)執(zhí)法隊(duì)員后指揮散發(fā)小廣告人員藏匿或逃跑。

更有甚者，個(gè)別組織者還教唆散發(fā)小廣告人員在重點(diǎn)或敏感地區(qū)和執(zhí)法人員對(duì)抗、圍攻，制造矛盾，引發(fā)群眾圍觀，有的對(duì)執(zhí)法人員謾罵、撕扯，更有的以跳河、自傷、吞異物等方法逃避查處、減少損失，給一線執(zhí)法帶來(lái)難度。

（五）非法一日游內(nèi)容翻新

天安門地區(qū)的另一類非法一日游人員是俗稱“拉皇城”人員，其攬客行為更加隱蔽，其經(jīng)營(yíng)者一般將車停在中山公園西門外和勞動(dòng)人民文化宮東門外停車場(chǎng)，本人或雇人在端門院、午門小廣場(chǎng)以花言巧語(yǔ)蒙騙外地游客去東岳廟、智化寺等景點(diǎn)，由景點(diǎn)經(jīng)營(yíng)者以上香乞福、求簽批卦、購(gòu)買護(hù)身符等方式欺騙游客，事后與“拉皇城”人員利潤(rùn)分成。

二、非法旅游類小廣告及非法一日游的利益鏈條

據(jù)2005年12月數(shù)據(jù)表明，當(dāng)時(shí)的北京旅游集散中心開業(yè)兩個(gè)多月，共接待來(lái)京旅游的散客5萬(wàn)多人，其中50%是外國(guó)游客。但是與上年同期的游1路和游5路相比，游客量下降卻超過(guò)20%。來(lái)京旅游的散客主要還是在“黑車”手里，被“黑車”控制的客源量占總量的70%左右，而參加正規(guī)的集散中心旅游線路的旅游量只有30%。

為此，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中不斷積累、不斷總結(jié)，基本掌握了非法一日游的組織結(jié)構(gòu)和利益分配模式（見(jiàn)圖1）。

目前天安門地區(qū)有“牽驢”500余人，“票提”2000余人，非法一日游組織者40余人。每個(gè)商店平均每日接待非法一日游車輛180臺(tái)次。

由圖1可知，非法一日游組織者假借一日游的名義，通過(guò)“牽驢”、“票提”及中小旅店等招攬途徑，借助旅游紀(jì)念品商店、景點(diǎn)、飯店等工具，將游客作為“原材料”至于產(chǎn)業(yè)鏈的最底層，來(lái)詐取、勒索巨額經(jīng)濟(jì)利益。

“票提”即非法散發(fā)一日游小廣告的行為，其特點(diǎn)是成本低、效率高、收益快，由此成為了非法一日游招攬客源的重要途徑。并因技術(shù)含量低、經(jīng)營(yíng)模式極易復(fù)制及利潤(rùn)回報(bào)相對(duì)豐厚的特點(diǎn)，在天安門地區(qū)迅速普及和蔓延，造成了城管執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)此違法行為疲于應(yīng)付，一時(shí)無(wú)法根治。

三、非法一日游的新變化

奧運(yùn)前后，有關(guān)部門開展了大量的治理整頓一日游工作，“黑車”、“黑導(dǎo)游”非法經(jīng)營(yíng)一日游活動(dòng)已得到初步遏制。但通過(guò)非法一日游小廣告的反彈和城管執(zhí)法機(jī)關(guān)的多次跟團(tuán)調(diào)研表明，非法一日游行為依然存在，且在做到“三個(gè)規(guī)范”后，日漸猖獗。具體情況如下：

1.運(yùn)營(yíng)車輛規(guī)范。非法一日游組織者均使用正規(guī)旅游車輛進(jìn)行非法一日游行為。其主要租借正規(guī)旅行社或巴士旅游公司的旅游車輛，以掩人耳目、逃避執(zhí)法。

2.隨團(tuán)導(dǎo)游規(guī)范。通過(guò)跟團(tuán)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，每輛旅游車內(nèi)都有佩戴導(dǎo)游證的正規(guī)導(dǎo)游跟團(tuán)講解。

3.組織模式規(guī)范。非法一日游組織者通過(guò)假冒正規(guī)旅行社、偽造出團(tuán)計(jì)劃等方式，將非法一日游行為進(jìn)行偽裝，致使游客很難分辨，執(zhí)法檢查難度極大。

四、治理對(duì)策建議

遏制非法一日游小廣告，應(yīng)抓住人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的旅游需求與北京市目前并不完備的旅游市場(chǎng)這對(duì)主要矛盾，切斷非法攬客途徑，規(guī)范利益分配途徑與方式，扶植正規(guī)企業(yè)，凈化旅游市場(chǎng)，以達(dá)到標(biāo)本兼治，徹底根除非法一日游行為。具體建議如下：

（一）借鑒春暉旅行社管理模式，加強(qiáng)旅行社及社內(nèi)導(dǎo)游的管理。在旅游行業(yè)改革初期，大規(guī)模的價(jià)格戰(zhàn)，導(dǎo)致了目前旅游行業(yè)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)游靠帶團(tuán)掙錢，致使導(dǎo)游蒙騙游客、扎店消費(fèi)成了普遍現(xiàn)象。旅行社與導(dǎo)游之間雇傭關(guān)系松散，為非法一日游組織者聘請(qǐng)正規(guī)導(dǎo)游提供了空間。

建議借鑒春輝旅行社的管理模式，將導(dǎo)游酬勞納入工資管理制度，嚴(yán)格杜絕導(dǎo)游私自帶團(tuán)。

（二）借鑒云南省“七彩云南”的旅游商品專營(yíng)模式，創(chuàng)建北京本地特色商品品牌，建立旅游商品專營(yíng)模式。云南省作為全國(guó)旅游大省，旅游消費(fèi)投訴曾居高不下。為此，當(dāng)?shù)卣O(shè)立了“七彩云南”旅游商品品牌，作為旅游商品唯一指定商店。這一方面為游客們提供了一站式購(gòu)物，減少了旅游消費(fèi)投訴，提升了云南旅游市場(chǎng)的形象，另一方面也為地方財(cái)政增收做出了巨大貢獻(xiàn)。

（三）借鑒九寨溝等旅游景點(diǎn)門票管理模式，規(guī)范旅游景點(diǎn)門票管理。景點(diǎn)門票回扣，是非法一日游組織者獲取利益的重要途徑之一。應(yīng)規(guī)范旅游景點(diǎn)門票售賣行為，杜絕導(dǎo)游持導(dǎo)游證以個(gè)人名義購(gòu)買議價(jià)票，賺取差價(jià)回扣的行為。

（四）提供指導(dǎo)服務(wù)，扶植正規(guī)企業(yè)。北京市旅游集散中心成立后，由于其經(jīng)營(yíng)理念等諸多問(wèn)題，造成其市場(chǎng)占有率低、經(jīng)營(yíng)狀況不甚理想。各相關(guān)部門，特別是旅游行業(yè)管理部門，應(yīng)當(dāng)會(huì)同各有單位共同研究如何加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的指導(dǎo)與服務(wù)，切實(shí)根據(jù)北京一日游市場(chǎng)的實(shí)際情況，讓企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中有的放矢。

（五）加強(qiáng)監(jiān)管、執(zhí)法工作。雖然非法一日游披上了“三個(gè)規(guī)范”的外衣，但其貌似合法的背后，并非無(wú)懈可擊。有關(guān)部門可對(duì)其車輛、導(dǎo)游的所屬旅行社進(jìn)行跟蹤執(zhí)法與監(jiān)管，切實(shí)加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管。

（責(zé)任編輯：文雪峰）