中國草根非政府組織的合法性危機與治理困境及應對策略探析

周　玲

摘要：中國經濟政治體制的改革與發展引起了權力的轉移和社會結構的變遷。隨著經濟和社會領域權力的逐漸生長，非政府組織應運而生并蓬勃發展：一方面，非政府組織日益躋身為構建社會主義和諧社會中社會的管理新型主體之一，推動著社會轉型時期社會治理理念的轉變；另一方面非政府組織同時構成政府的社會管理對象之一，挑戰著政府的社會管理能力。尤其值得關注的是由于種種原因不能登記注冊而無法取得合法身份的草根非政府組織大量活躍于城鄉社區。這一現象表明政府對草根非政府組織執法不能，表明非政府組織的社會合法性和法律合法性發生沖突，我們現行的關于非政府組織的法律制度和行政管理體制已經面臨改革的壓力。文章深入分析了草根非政府組織合法性危機及其治理困境的形成原因，試圖探索走出這一危機和困境的策略。

關鍵詞：草根非政府組織；合法性危機；治理困境

中圖分類號：D668

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831(2009)02-0097-07

中國經濟和政治體制的改革與發展引起了權力的轉移和社會結構的變遷。隨著經濟和社會領域權力的逐漸生長，非政府組織應運而生。截至2005年底，全國經各級民政部門登記的民間組織已達31.5萬個，年均增長率近28％。非政府組織在中國的興起是市場經濟體制改革發展和民主政治發育的重要成果之一，它有利于培育公民社會，具有輔助政府職能轉化、克服政府合法性危機、制約政府權力、溝通政府與公民對話，以及維護公民結社自由憲法權利、促進民主法治建設等作用，尤其在干預危機、化解矛盾、關懷弱勢群體、提供社會服務、培育與傳播誠信合作互助等道德倫理價值觀念方面具有重要的作用。非政府組織對構建“民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的和諧社會具有不可替代的功能。它作為社會管理的新型主體之一，必將推動中國社會轉型時期社會治理理念的轉變。

但非政府組織同時也構成政府的社會管理對象之一，挑戰著政府的社會管理能力。一方面，不少登記注冊的非政府組織的組織結構、管理體制、決策程序、財務制度、激勵機制、監督機制都不健全，有些社團還與業務主管單位勾結起來。利用行政權力謀取非法利益，有的甚至與敵對勢力沆瀣一氣，危害社會穩定和團結；另一方面，大量沒有登記的草根組織，游蕩在政策法規的監督與保護之外。根據清華大學NGO研究所組織的一次大規模問卷調查研究顯示，1508個非政府組織中，有68％的非政府組織在民政部登記注冊，5％在工商部門登記注冊，6％在事業單位內部登記備案，有高達11％的非政府組織屬于其他類型。事業單位內部登記備案和其他類型應屬未進行法定登記注冊的非政府組織，在比例上高達17％。這個數字僅是樣本統計值，事實上存在的草根組織在比例上可能更大。根據筆者的調查了解，重慶市智障兒童服務組織中，只有惠靈智障兒童發展中心登記注冊，其他未登記注冊的組織至少有4家，即這個領域未登記組織的比例達到80％。更有研究人員的調查顯示，未經登記的民間組織大約10倍于登記在冊的民間組織數量。

未經登記注冊的非政府組織(下文稱為草根非政府組織)的大量存在，展示的是一個關于合法性與治理的悖論：如果說這些組織的客觀存在符合社會發展和經濟、社會活動的需要，僅僅因為登記制度的要求而無法取得合法身份，那只能說明我們現行的法律制度和行政管理體制已經不適應實踐發展的要求。如果說這些組織的存在不符合政府對社會管理的要求，而管理部門對這些組織的客觀存在又無法實施有效的管制，也只能證明我們現行的對民間組織的管理手段無法適應形勢發展的需要。結論只能是：草根非政府組織面臨合法性危機并因此陷入治理困境，必須改革政府對非政府組織的管理體制與手段。因此，如何解決草根非政府組織的合法危機并走出治理困境將是當前和今后一段時期社會管理任務所面臨的重要課題，也與公安機關、國保、刑偵、治安管理工作緊密相關。

一、非政府組織和草根非政府組織

由于強調的角度與重點不同，國際國內對非政府組織(Non-Governmental Organizations)有不同的稱謂，如“非營利組織”(non-profit organization)、“第三部門”(the thirdseetor)、“獨立部門”(independent sector)、“慈善組織”(charitable sector)、“免稅組織”(tax-exempt sector)、“民間團體”(Civil Groups)等。中國官方對非政府組織的稱謂是民間組織，英譯為Non－Governmental Organizations。這些不同的名稱涵蓋的基本上就是介于政府組織和營利性組織之間的一切社會組織，但各有側重，“每一種稱呼都至少會部分地誤導人們的視線，但同時，每一種稱呼又反映了該領域的某一方面的性質”。因此，對于非，政府組織的定義也因其名稱的不同使用和理解，學者們做出了許多不同的解釋，使得對非政府組織的定義很難統一與明確。

筆者認為，所謂非政府組織，是指合法的、非政府的、致力于社會公共事業管理的、為社會提供公共物品的非贏利的社會組織。作為介于政府與市場之間的組織，非政府組織具有區別于政府機構組織和盈利性的市場主體組織的特性，這些特性使它有可能在某些領域發揮市場組織和政府組織無法發揮的作用。概括起來有以下幾點：(1)非營利性，即不以營利為目的，不能將贏利分配給組織的經營者；(2)中立性，即在政治上采取中立立場，不與特定的政黨結盟；(3)自主性，即相對于政府的獨立性；(4)使命感，即組織的成員特別是志愿者對所從事事業的執著和對所在組織的歸屬感；(5)多樣性，即非政府組織數量眾多，以滿足不同群體的不同服務需求；(6)專業性，即高度專業化，集中關注某個社會問題或某個社會群體而積累了豐富的經驗；(7)靈活性，即為適應外部世界的變化而隨時隨地調整自身；(8)開創性，即具有較強的創新能力，善于開風氣之先；(9)參與性，即依賴人們的志愿參與行為(包括出錢出力等各種形式)來維持運轉；(10)低成本，即由于依靠志愿者以及官僚化程度低而使其運作成本較低。

根據上述非政府組織的一般特征和中國目前已經出現的各種組織的主要特征，可以將中國非政府組織分為以下幾類：(1)同業組織，即相同行業的專業性協會，它們對本行業的工作和活動已經不具備法定的管理權力，但仍有指導性作用，如各級商會、制造業協會、物資供銷協會，農村的專業協會等。(2)行業管理組織，這類組織是社會轉軌時期的特殊產物，它們的前身大多數是政府的行政管理機構或權威的行業管理機構，這些組織還具有很大的行業性管理權力，具備準行政機構的性質，如中國輕工協會、中國紡織品總會、中國貿易進出口促進會等。(3)慈善性機構，其主要作用是社會救濟，如紅十字

會、慈善總會、殘疾人聯合會等。(4)學術團體，即學者的同人組織，如中國社會工作協會、中國物理學會、中國化學學會。(5)社區組織，其主要特征是從事社區性的管理和服務工作，如村民自治委員會、居民自治委員會、社區的治安會等。(6)職業性利益團體，即為特定的群體謀取職業利益的組織，如私人企業主協會、教師協會、律師協會。(7)公民的自助組織，即公民為捍衛自身利益而自愿組成的互助性組織，如城市和農村中的互助會、合作社、救助中心、各種農作物研究會等。(8)興趣組織，即公民的各種業余愛好組織，如各種各樣的俱樂部、詩社、劇社等。(9)非營利性咨詢服務組織，大量的民辦非企業單位基本上都屬于這類非政府組織。

非政府組織的上述9大類型的列舉，可視為按組織功能為標準對中國非政府組織的劃分，它顯示了非政府組織在中國活躍領域上的廣泛性。從非政府組織管理體制的角度看，按照法律地位來劃分，可以分為三類。

第一類是“法定非政府組織”。即按照現行法規，經過民政部門登記注冊并獲得社會團體或相應法人地位的非政府組織，主要包括社會團體、民辦非企業單位和基金會。同時，按照有關規定，參加中國人民政治協商會議的8個人民團體以及經國務院批準免于登記的25個特殊的社會團體，可以免于在民政部門登記注冊而具有法律地位。

第二類是“草根非政府組織”。指難以被現行法規認可并取得法律地位，但在相當程度上又具備非政府性、非營利性的組織，又包括三種情況：一是在機關、團體、企事業單位內部經本單位批準成立，在本單位內部展開活動的團體，這些團體具有一定意義的合法性，但不是獨立法人；二是在工商部門登記注冊并取得企業法人資格而從事公益性活動的組織，也稱“轉登記組織”；三是大量未經登記的社區、基層的公益性、互益性組織。

第三類是“準非政府組織”。包括轉型中的事業單位以及具有一定非政府性、非盈利性而形態多樣處在變動之中的組織。

“草根”直譯自英文的grass roots。陸谷孫主編的《英漢大辭典》把grass roots單列為一個詞條，釋義是：(1)群眾的，基層的；(2)鄉村地區的；(3)基礎的，根本的。由此在社會學領域中引申出兩層含義：一是指與政府或決策者相對的勢力；二是指同主流、精英文化或精英階層相對應的弱勢階層。在發展政治學范疇中，草根組織(Grass Roots Organization，GRO)特指非營利組織中那些扎根于城鄉社區的基層民眾組織，側重于發展中國家的基層組織。筆者在文中“草根非政府組織”所指涉的非政府組織也具有由民間人士自發成立并自主開展活動的“自下而上”的民間組織特征，如社區內各種民間組織、農村專業經濟組織等。這類組織活躍在城市社區和廣大農村，服務內容包括環保、教育、助殘、扶貧和社會保障，服務對象涉及普通群眾、殘疾人和各類生活困難群體。但這類組織往往不具備依照現行社團登記管理條例登記的條件。草根非政府組織沒有經過社團管理登記不具有合法地位，但是卻大量地客觀存在著。

二、中國草根非政府組織大量存在的原因

(一)嚴格的登記管理制度致使一部分非政府組織難以取得合法的法律地位而淪為“非法組織”

中國第一部關于非政府組織管理的法規是在1950年頒布的《社會團體登記暫行辦法》。1951年又頒布了《社會團體登記暫行辦法實施細則》。自改革開放以來，非政府組織的發展引起了黨中央的高度重視。國務院于1988年和1989年先后發布了《基金會管理辦法》、《外國商會管理暫行規定》和《社會團體登記條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》。1999年頒布了《中華人民共和國公益事業捐贈法》。2000年為了進一步規范社會團體的行為，民政部頒布了《取締非法民間組織暫行辦法》。這些條例的頒布對管理社會團體，促進社會團體健康發展和維護社會秩序起到了一定的積極作用。但是，法規“管控型”取向的雙重管理模式，將許多非政府組織排擠在合法組織之外。

首先，條例對非政府組織的成立登記有很多限制性條件。如《社會團體登記管理條例》第10條規定了成立社團應當具備的6個條件：(1)有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員；個人會員、單位會員混合組成的，會員總數不得少于50個；(2)有規范的名稱和相應的組織機構；(3)有固定的處所；(4)有與其業務活動相適應的專職工作人員；(5)有合法的資產和經費來源，全國性的社會團體有10萬元的活動資金，地方性的社會團體和跨行政區域的社會團體有3萬元以上的活動資金；(6)有獨立承擔民事責任的能力。這些條件對大量規模和業務范圍較小的草根非政府組織來說可能是致命的。如一些社區內的業余愛好組織、智障兒童家長聯合成立的教養組織等就無法達到登記條件而取得合法的法律地位。

其次，申請成立非政府組織首先應當經其業務主管單位審查同意。但實際上很多非政府組織很難找到這樣一個愿意為自己“承擔責任”的“婆婆”。主要原因有：(1)條例禁止在同一行政區域內設立范圍相同或者相近的非政府組織，業務主管單位也擔心這種相似的組織會引起矛盾和糾紛，難以協調管理；(2)由于業務主管單位承擔者繁重的監管職責，并且在所管理的非政府組織出現各種問題尤其是政治問題時要在行政上承擔責任，不少業務主管單位不愿意承擔此風險；(3)隨著中國經濟社會的快速發展，社會結構逐漸分化，出現了一些新的行業和職業，它們很難明確歸入某一部門的業務范圍，因此難以找到“對口的”業務主管單位。或者由于政府部門職能交叉、重疊等原因，有的業務同時被幾個單位所管轄，而各單位因自身利益和相互間的協調等原因，都不愿意成為業務主管單位。

再次，成立非政府組織還必須經過業務主管單位和登記管理機關的雙重審查。既包括對其進行政治合法性、代表性和必要性的審查，也包括對名稱、章程草案、發起人和擬任領導人資格等具體內容的審查。這種實質性審查，任何一方不同意，非政府組織都不能合法成立。

這種嚴格的登記管理制度，一方面造成非政府組織在結構上過于單一，即在具有合法身份的非政府組織中，帶有官方性質和行政化色彩的比例較高，社會自身成長的比例較低；另一方面，造成大量的非政府組織難以取得合法身份，淪為草根非政府組織。

(二)大量草根非政府組織產生于社會發展的需要，因而贏得社會合法性而被容忍存在

以社會學功能主義理論看，任何一種社會組織和社會秩序之所以能夠存在，是因為它們滿足了社會的某種需要。在現實社會活動中存在的草根非政府組織大體上反映了社會對這類組織的客觀需求。改革開放以來，中國公民社會賴以存在和發展的經濟、政治、法律和文化環境發生了根本變遷，公民社會的重要標志就是民間組織的大規模興起，公民的結社自由