萬里與農村改革

趙樹凱

1995年9月，《萬里文選》正式出版。10月的一天，我去人民出版社取了文選的稿費，送到萬里辦公室。他正坐在沙發上看一份大字版的《參考消息》。我告訴他這是文選的稿費，他問了一句：“你們也有嗎？編輯工作很辛苦。”然后囑咐秘書沈夢羆說：“捐給希望工程吧。”

上世紀80年代上半葉，萬里是分管農村工作的中央政治局委員和國務院副總理。我在中央書記處農村政策研究室工作時，幾乎在每年的中央農村工作會議上，都有機會聽他的報告。后來參加編輯《萬里文選》的過程，于我則是一個更加豐富具體的學習機會，我對農村改革的歷史過程有了比以往更深刻的認識。

鄧小平曾說：“中國改革從農村開始，農村改革從安徽開始，萬里同志是立了功的。”民間則有諺語：“要吃米，找萬里。”而今，這場改革的發軔過程，已經成為30年前舊事。但是，重溫這個歷程，可謂啟示良多。

堅冰的突破

歷史上的許多改革，往往都是危機引發的。1978年，安徽出現了歷史罕見的大旱，受災面積大，持續時間長。當時的媒體報道：“活著的人沒有見過這樣的大旱。”大旱不僅破壞了春播，導致了夏季歉收，連秋天播種也難以正常進行。而如果沒有秋播，來年的農民生產生活將出現更大的危機。在這樣的情景下，為了種上麥子一些地方突破生產隊經營規模，將地包給農民分組耕種，甚至分戶耕種，這被稱為“借地種麥”或者“借地度荒”。這種在當時來說屬于“資本主義”的生產經營方式，政治上犯了巨大禁忌。

這年9月，萬里視察了旱情尤其嚴重的滁縣地區，了解這個地區的“借地度荒”等辦法。他在省委會議上講：“與其拋荒，倒不如劃出一定數量的耕地借給農民個人耕種……在嚴重干旱的非常時期，必須打破常規，采取特殊政策，戰勝災害。”這番話，實際上是在政策上允許包田到戶。

這種辦法立即招來了非議。有人說：“借地給社員種，是不相信集體經濟的優越性，用這種辦法調動的積極性不是社會主義積極性！”有的說：“為什么借地給社員個人種，集體就不能種嗎？這可是方向道路的大問題。”萬里的回應是：“我講的是集體無法耕種的土地，如果集體有辦法耕種，那就不存在‘借地的問題。總的原則是，不管是集體還是農戶個體，只要把可以種麥種菜的土地都種上就行了，種上了就可以有收獲，總比拋荒好。不管是集體還是個體生產的糧食，吃了都解餓、飽肚子都可以度荒。”

“借地度荒”政策的出臺，直接引來了更大的政策突破。于是，那些過去被稱為“秘密武器”，已經被農民偷偷摸摸采用的承包到戶，到組的辦法，公開出籠了。1978年9月的一個晚上，萬里專門約見滁縣地委書記王郁昭，聽他詳細介紹了滁縣地區的“秘密武器”，并給予明確的肯定支持。隨后，萬里主持制定了支持這些探索陛辦法的省委文件。

1978年前后的安徽，同全國一樣，圍繞可否進行聯系產量建立農業生產責任制，可否允許包產到組甚至包產到戶，擔心憂慮很多爭論也很激烈。萬里在這個時期的一些講話，在當時的政治氛圍下不僅別開生面，而且堪稱振聾發聵：“現在有的人說我們搞落實農村經濟政策是‘好行小惠，言不及義，是在搞‘變相單干、‘復辟資本主義，是‘反對學大寨，有的甚至寫文章公開批我們。誰是誰非，實踐會作出公正的結論。我們不能受那些閑言碎語的影響，而必須從我們的實際出發，從我們的現有條件出發，該怎么于還是怎么干。”“包產到戶問題過去批了十幾年，許多干部批怕了。但是，過去批判過的東西不一定是錯誤的，有的可能是批對了，有的也可能本來是正確的東西，卻被當作錯誤的東西來批判。必須在實踐中加以檢驗。”“你們干吧，搞富了再說。搞包產到戶如果要檢討，我檢討。只要老百姓有飯吃，能增產就是最大的政治。老百姓沒有飯吃，就是最壞的政治。”“我們要求解放思想，實事求是，全心全意為人民服務，把人民生活、人民的民主權利放在第一位，這叫不叫政治？這才是最大的政治嘛！”

高層的阻力

對萬里在安徽的農業新政，來自上層的批評指責更為激烈。突出的是兩件事即人民日報的批評事件和中央農村工作部門的反對。

1979年3月15日，《人民日報》發表了張浩《“三級所有，隊為基礎”應當穩定》的來信和編者按。編者按指出：“已經出現分田到組、包產到組的地方，應當正確貫徹執行黨的政策，堅決糾正錯誤做法。”這封信標志著上層領導對改革的否定，也顯示了政策主張的沖突已經訴諸黨報，這在干部和農民中造成了很大的震動和恐慌。

《人民日報》讀者來信發表的第二天，萬里來到滁縣地區。他批評了基層干部的慌亂情緒，對《人民日報》文章的作用輕描淡寫：“不就是一封讀者來信嗎？就引起這樣的震動？”“正確不正確，你自己不知道嗎？為什么不看群眾，不看實踐？”

事實上，《人民日報》的這封讀者來信確實有很強的政治背景，是由負責農村工作的中央領導直接批轉《人民日報》的，編者按是出自國家農委。此前，這位不贊成家庭承包的中央領導曾親自與萬里通話。萬里在電話中表示，現在已進入春耕大忙季節，不管什么責任制形式，一律穩定下來，秋后再說。

1980年1月，國家農委在北京召開全國農村人民公社經營管理會議。會上，安徽省農委的同志介紹了安徽實行聯產計酬的改革和成效，遭到大部分人的反對。國家農委的領導表示，要按中央文件規定辦，即“不許分田單干”，“也不要包產到戶”。省農委主任周日禮回到安徽后，將會議的情況向萬里作了匯報，請示如何傳達貫徹。萬里的決定是：不傳達。

1980年春節前夕萬里來到大包干的誕生地小崗生產隊。當生產隊反映，有人指責小崗是開倒車時，萬里當即表示：“地委能批準你們干3年，我也能批準你們干5年吧！只要能多打糧食，對國家多貢獻，集體多提留，社員生活能改善干一輩子也不是開倒車……誰要再說你們開倒車，這場官司由我萬里去打了。”

政策的轉折

1980年2月，萬里調離安徽回北京，任國務院副總理。以通常的政治想象，會以為安徽的農村政策已經正式獲得中央認可事實上，事情沒有這樣簡單。1980年的上半年，可以說是政策爭論最激烈的時期，主要是圍繞著“包產到戶”，“包干到戶”是姓“社”還是姓“資”進行的。

萬里在上調中央之前，安徽省委已經為農業大包干報上了“戶口”正式允許包產到戶包干到戶作為一種農業生產責任制形式。但是，萬里離開以后，形勢發生了變化，這個“戶口”是應當保留還是應當注銷，在省內出現了反復爭論更加激烈。

從當時中央媒體的態度來看繼續顯示出否定的力量占上風。國家農委的機關刊物《農村工作通訊》1980年第二期發表了《分田單干必須糾正》一文，對安徽的包產到戶公開點名批判，接著，第三期又發表了《包產到戶是否堅持了公有制和按勞分配？》一文，還加了編者按，針對萬里在安徽農業會議上的講話——“包產到戶不是單干而是責任制的一種形式”的論點，進行指責。

轉折發生在1980年夏秋之間5月31日，鄧小平在“關于農村政策問題”的談話中，明確肯定了安徽包產到戶和大包干到戶的責任制。他說：“安徽肥西縣絕大多數生產隊搞了包產到戶，增產幅度很大，‘鳳陽花鼓中唱的那個鳳陽縣，絕大多數生產隊搞了大包干，也是一年翻身，改變面貌。”鄧小平這個講話并非一言九鼎，沒有終結政策意見的分歧，不論在中央還是在地方，爭論還在繼續。

9月中旬，中央召開了各省、市、自治區第一書記座談會，討論農業生產責任制問題。與會地方大員的觀點，分為截然相反的兩種立場。因為有的省委書記堅持認為人民公社道路才是“陽關道”，而包產到戶是“獨木橋”，貴州省委書記池必卿說：“你走你的陽光道，我走我的獨木橋，我們貧困地區就是獨木橋也得過。”這次會議最后形成了《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題的通知》，即“中發[1980]75號文件”，對能否實行包產到戶問題作了“區別不同地區、不同社隊，采取不同的方針”的規定。

然而，上層的反對意見依然很強烈，主要來自中央的農村工作部門。1981年3月，萬里參加了農業部黨組會議，嚴厲批評了這些部門。他說：“有些人拿了工資，吃飽了飯，憑老經驗，憑主觀想象，在北京城里說長道短。”“他們腦子里只有抽象的農民，哪怕農民餓肚子也不理。”

之后，萬里主持制定了中共中央批轉的《全國農村工作會議紀要》，即著名的中共中央1982年一號文件。這個文件第一次以中央文件的形式肯定了聯產計酬、包產到戶，包干到戶“是社會主義集體經濟的生產責任制”，“是社會主義農業經濟的組成部分”。至此，家庭承包取得了政治上的決定性勝利。

改革的邏輯

改革者并不總是成功，改革成功需要多方面的條件。萬里為什么會成功？我的初步認識是：萬里身上體現出來的改革精神，集中表現為對中國農民深刻的理解和深切的尊重，基本特點是以解決民生為基本政治前提，以尊重民權為根本工作原則。具體表現在三個方面：

其一，以民生作為“好的政治”和“壞的政治”的根本標準。

1978年秋，在一次省委座談會上，研究如何解決鳳陽農民外流討飯問題。有人說，那里農民有討飯的“習慣”。萬里氣憤地指出：“胡說！沒聽說過討飯還有什么習慣，講這種話的人立場站到哪里去了，是什么感情？”“社會主義還要飯，那叫什么社會主義？解放快30年了老百姓還這么窮，社會主義優越性哪里去了？”“共產黨不代表人民利益，不關心人民生活，算什么共產黨？要你這個黨干什么？哪個擁護你？我就不擁護那種讓人要飯、餓死人的黨。”“我們共產黨人怎么可以不關心群眾的吃飯問題呢？誰不解決群眾吃飯問題，誰就會垮臺。”“我們說共產主義是天堂，如果天堂穿不上褲子吃不上飯，老百姓去不去呢？”

正是在這樣的情況下在改革初期高層的爭論中，有的領導問萬里，在“社會主義”大方向和老百姓之間，你要什么？萬里斷然回答：要老百姓。

其二，充分相信農民的智慧和創造。1979年3月的一天，萬里下鄉走訪農戶，看見一戶農民家種的大蒜長得碧綠。萬里問：“大蒜栽得這么密能長大蒜頭嗎？”戶主回答說：“我指望這片大蒜能賣上—二百塊錢。這片蒜地可以收獲三次，從現在開始就可以間苗賣青蒜，拿到城里賣，一小把（十棵）能賣二三毛錢，第二次可以賣蒜薹，一斤能賣一兩塊錢，第三次才是賣大蒜頭。”萬里點頭稱是，對隨行人員說：“你們看中國的農民是多么聰明，他們積累了幾千年的經驗，把老百姓的積極性調動起來，還愁中國的農業搞不上去嗎？”

類似的話，萬里在多種場合反復講過。他對新華社記者張廣友說：“農民種什么我們要管，收入分配我們也管，而且從上管到下，管得那么具體，我們懂嗎？我們了解情況嗎？我們能管得好嗎？所以我提出了個自主權問題。這個問題應當說很大，實質上是如何對待農民的問題……農民的種植權、產品支配權，我們全都管了，農民還有什么權利？”

據說還有一次很有意思的爭論。萬里反復強調包產到戶受到農民群眾的擁護能夠解決農民的吃飯問題。有的領導反駁說，農民不懂馬列主義，領導干部不能不懂馬列主義，如果農民擁護什么就干什么，那豈不成了農民的尾巴那就不是馬列主義，而是尾巴主義。萬里回答說，我就是尾巴主義，而且要努力當好農民的尾巴。

其三，倡導從制度上保障農民的權利。萬里思想的不同凡響之處在于把關心農民利益和尊重農民的選擇有機地結合起來。他說：“在改革中，如何認識農民、對待農民，始終是擺在我們面前的一個根本性問題。”他在回顧改革的經驗時曾說：“農村第一步改革中有個好的做法，就是從各地不同的實際情況出發，尊重群眾意愿，放手讓群眾在實踐中選擇最適宜的經營形式，看不準的就不急于簡單地肯定或否定，更不扣帽子、打棍子。這是符合實事求是精神的。”

正是在這種思想基礎上，萬里堅持在政治上要保證農民權利，保證言論自由，積極推進政治改革。他在改革之初就大力提倡發展農村民主。1980年1月，萬里在嘉山縣說：“基層干部沒有選舉的，是否可以選舉。讓老百姓自己選組長、隊長，看看誰能帶領他們‘三增加。”“獎勵基層干部，縣里可以建議，決定權在群眾，群眾對干部選有權，撤有權，獎有權。”他還指出：“人事制度必須改革。什么時候能真正實行民主管理、民主選拔干部，事情就會好辦些。”

于政治家而言，對農民群眾的深刻理解和深切尊重，既是一種哲學思想，也是一種政治態度。我把萬里這一代改革家的這種政治態度概括為“尊農精神”。這種精神不僅把農民生計視為最重要的政治，而且認為農民有智慧、有能力來解決自己的生計。“尊農精神”所強調的是尊重“農民”本身，不是將農民看作依附在土地上的“落后分子”，而是真正地將他們視作社會生活的主人。農民并不是總需要“教化”和“施舍”的子民，而是真正的國家公民，是社會的主人翁、既然是公民，那么他們在政治上和法律上的平等權利，就應當得到保護和尊重。他們的權利、理性和創造性，理應成為引導政策調整的依據，應當讓政策去適應農民的需要，而不是改變農民來滿足政策的需要。

體制的空間

改革的主要阻力來自政治方面。不僅來自既有的政治理念，而且來自既定的政治體制，因為原有政治體制和管理體制，不包容這種新的農業生產經營方式。基于傳統社會主義理論而建立的政治經濟體制，是一個高度集權的封閉系統、這樣的體制在根本上不允許創新和改革。在這樣的制度環境下，改革者如果要成功，需要有超常的政治運作。萬里主導安徽農村改革的成功之處，表現在兩個方面一方面，敢于用新的理念來解釋社會主義，另一方面，有效地調動了體制內外的政治支持。

在體制內，最重要的是擁有鄧小平等政治家的支持，從而建立了改革者的權力基礎。萬里曾經說：“中國農村改革沒有鄧小平的支持是搞不成的。1980年春夏之交的斗爭，沒有鄧小平的那一番談話，安徽燃起的包產到戶之火，還可能會被撲滅。光我們給包產到戶上了‘戶口管什么用，沒有鄧小平的支持，上了‘戶口還很有可能會被注銷的。”鄧小平等政治家對于萬里的信任支持，構成了正式政治結構內部的一種非正式結構。這種非正式結構為制度創新提供了新的空間。這是一種本質上的政治庇護關系，降低了改革者的政治風險。或者說，這種正式結構之外非正式結構的存在，為僵化而集權的政治體制打開了一個缺口。

考察農村改革在政治層面的發生發展過程，包括改革以來一些重要的改革舉措的推進過程，我們發現，在政策大環境不利的背景下，改革之所以能夠成長，重要的原因是某些上層領導的默認和支持。正是這種由上級領導和下級改革者建立起來的非正式政治網絡，推動了改革在夾縫中成長，并導致政策主流的轉變，甚至瓦解了正式的政治結構。但是，我們也要看到，如果這種非正式過度發達，則顯示一種政治體制的制度化水平不夠。一種體制，如果是長期依靠領導默許來進行改革創新，而不是體制本身能夠包容創新，說明這個體制開放程度低，僵化程度高，不能很好地回應和適應社會環境變化的需要。從更宏大的社會背景來看，這種不包容創新的體制很難適應時代潮流和公眾需要。農村改革的過程顯示_中國的政治體制具有很強的封閉性，基層群眾沒有真正暢通有效的利益表達渠道，因此，萬里、王郁昭等地方領導人，成為在體制內表達農民意見的代表。他們本身掌握一定的政治權力l有比較高的政治位勢，這才使得他們可以對上表達農民意見，對下保護農民的創新。在這個過程中，我們看到，農民沒有自己表達的專門渠道，也沒有自己的組織。他們不得不寄托厚望于一些勇于改革的官員，不得不讓管理者代表自己。這就是我們政治體制的缺陷。在這樣的政治體制下體制缺陷則靠萬里這樣的改革家來彌補。這是改革家的偉大，但顯示了體制的不幸。而在一個健全的政治環境下農民這樣一個龐大的社會利益群體，則能夠有自己有效的利益表達渠道，有自己的利益表達組織，從而實現與體制本身的良好互動。

如果說農村改革過程首先是一個政治過程，那么，繼續深化改革，仍然面臨這樣的重大問題——改進政治運作方式，創新政治權力結構，發育新的政治游戲規則，構造新的政治體制政治是管理眾人之事，要管理好眾人之事，就不能封堵眾人之口，就必須傾聽眾人之言這種傾聽不應當是停留于政治表態，不能成為領導人的個性特點，想聽則聽，不想聽則不聽，而應該成為制度特點，必須有開放的制度安排作保證，在一個合理的制度下，不論失勢還是得勢，不論主流還是支流，都應該有足夠的渠道參加到政策主張的交流中來。不論是什么樣的政策主張，都能在制度上得到足夠尊重。因此，政治領域的體制創新還有巨大的開拓空間，這種創新的直接目標應該是，建立穩定的制度和基本的程序，使得多方面社會力量能夠通過這些制度和程序，去參與政策過程并實現自己的利益。令人感到欣慰的是，現在，體制創新正在加快，社會群體利益的公開表達和有序競爭正在走向制度化。

也許，正是基于改革過程的艱辛而體會到政治體制改革的重要性，萬里在1986年一次并不是很重要的會議上，發表了一個非常重要的講話。他說：“為了創造民主、平等、協商的政治環境，必須堅定不移地執行‘百花齊放、百家爭鳴的方針。不但對科學技術、文學藝術實行這樣的方針對政策研究、決策研究也要實行這個方針不但對自然科學要實行這個方針，對社會科學也要實行這個方針。這個方針應該是我國政治生活、思想理論、文化建設中堅定不移的戰略方針這是社會主義高度民主的重要標志。”“如果在人民內部政治問題不能爭鳴，只能領導人獨鳴，又談得上什么‘高度民主呢？我認為，我們應該廣開言路，破除言禁，把憲法規定的言論自由切實付諸實施。”我的理解，萬里倡導政治上的“雙百”方針，實質就是堅持政治上的開放和競爭。

危機促成了改革，但這并不是說，危機是改革的決定因素。在同樣的政治氣候下在同樣的自然災害面前，有的人選擇改革，有的人沒有選擇或者不選擇改革，決定因素便是領導者的見識和擔當。中國改革已經歷時半個甲子，改革取得了舉世公認的成就，但還沒有大功告成不僅建立市場經濟體制還有許多事情要做，而且在政治體制上還有更多事情要做。

時代正在呼喚改革家。

（作者系國務院發展演講中心研究員、中國發展研究基金會副秘書長）