價值4萬億的問題

許小年

為應對經濟增長速度的下滑，政府以近期少有的決策速度，推出了“4萬億”的投資刺激計劃，分2009、2010兩年實施，每年2萬億元。對于這一凱恩斯主義的大手筆，國外的反應頗為熱烈，國內卻似乎是疑慮重重。

第一，在這4萬億元中，多少是預算中的，多少是新增的？假設2009年各級財政的總預算是6萬億元，現在有了“4萬億”的計劃，其中用于2009年的2萬億元是否將2009年的預算增加到了8萬億元？或者很多2萬億元中的項目已經包括在6萬億元的原有預算中了？原預算中的投資無任何刺激作用，只有新增投資才能對經濟產生額外的拉動，才能稱為擴張性的。財政刺激的力度也必須基于新增投資的數字估算，而不能籠統地講4萬億元。

第二，4萬億元的法律程序疑問。4萬億元中的1萬億元來自于中央財政，每年約5000億元。中央政府2007年的支出為1.1萬億元，如果5000億元全部為新增，則中央財政支出將增加近50%。如此大的變化，全國人大和政協起碼應召開特別會議，進行討論和審議，畢竟都是納稅人的錢。4萬億元中余下的據說由地方政府和企業承擔，相信地方財政支出的增加也不是小數，而且24個省市自己報出來的數字已達18萬億元，如此大量資金的使用，不經過任何法律程序，恐怕同樣說不過去。

除了財政預算要走程序，根據國家的法規，大型投資項目的審批必須有可行性研究報告。在4萬億的項目電多少已作過可行性研究？如果已有可行性研究報告，項目就是原來計劃中的，如上所述，原來計劃中的項目不會產生任何刺激作用。如果項目是新增的，在這么短的時間里，不可能這么快就完成了可行性研究，項目的立案不是違反程序，起碼也是過于草率。

第三，錢從哪來？中央財政的1萬億元似乎不難落實，依照2007年25萬億元的GDP估算，中央政府每年多發5000億元的國債，仍有可能將財政赤字控制在GDP的3%這一國際警戒線附近。問題是剩下的3萬億元如何籌集？靠地方政府嗎？

進入2008年下半年，各級政府的財政收入增長速度大幅滑坡。經濟活動的放緩影響了稅收，房地產市場的蕭條更使“土地財政”難以為繼。地方政府先后出臺政策拯救樓市，背后可以看到財政的窘迫。由地方政府承擔3萬億元的大部分，估計只是一個美好的愿望。

允許地方政府發債嗎？由于缺乏有效的監督和制衡，在現有的官員考核體系下，追求短期政績和尋租將引發強烈的投資沖動，巨大的資金需求有可能使地方債務從迅速膨脹走向失控。如果地方政府破產，中央怎么辦？不救則政府信用蒙塵，救了則有“道德風險”。有中央政府兜底，更多的地方政府會更大膽地發行更多的債券。

靠銀行貸款嗎？在過去幾年間，我們好不容易才清理了數以萬億計的壞賬，通過充實銀行資本金、改組上市，顯著提高了銀行抵御風險的能力。在當前百年不遇的國際金融海嘯電我國的金融體系和國內信心并未發生動搖，健康的銀行體系發揮了中流砥柱的作用。現在為了刺激投資，又要銀行放貸，政策導向，而不是風險和收益平衡的市場行為，將來再出現銀行壞賬，誰來承擔責任？如果因銀行資產質量的惡化而出現中國的雷曼和“兩房”，進而發生信心危機，又該如何問責？

如果地方政府和銀行拿不出足夠的資金，就只能靠企業了。政府可以指令國有企業增加投瓷但在經濟下行期投資，風險高、收益低，與國有資產保值增值的目標相沖突，況且國有企業的盈利前景并不樂觀，能有多少資金用于投資，是一個很大的問號。至于民營企業，看看近期各種信心指數的急劇下滑，就知道它們的投資意愿了。指望企業出資，其實是一個偽命題，倘若企業愿意投資，政府也就不必匆匆推出這4萬億元的計劃了，4萬億元本身就隱含了企業投資意愿不足的現實。

第四，錢往哪花？從已公布的項目看，4萬億元的大部分將用于投資，這將使我國經濟原本已很嚴重的結構失衡進一步惡化。進入本世紀以來，國內投資占GDP的比重不斷上升，2007年已達42%，為世界之最；而居民消費對GDP的比率則從46%下降到2008年的35%，僅為美國的一半。我們的經濟增長好像已失去了目標，或者說增長本身變成了目標，為增長而增長。

增長不是目的，而僅僅是實現終極目標的手段，終極目標是民眾生活水平也就是消費水平的提高。從這個角度看問題，有必要將政策重點從“保增長”調整到“保消費”或者“保就業”。就業和收入為消費之源，保住了就業也就保住了消費，而且保住了就業也就保住了社會穩定。用“保增長”來保就業和社會穩定，豈不是舍近求遠嗎？何必兜這樣的一個圈子呢？

保就業的有效方法不是基礎設施投瓷也不是向資本密集型的重型制造業投資，而是開放勞動密集型的服務業，促進資源從制造業向服務業的轉移，創造更多的工作機會，吸納從制造業和農村游離出來的勞動力。我國服務業長期落后，重要的原因是政府的過度管制，從金融、電信、交通運輸到文化教育、醫療衛生、媒體娛樂，哪個不是行政準入壁壘高聳？發展服務業的關鍵是解除管制，吸引民間參與，未必需要4萬億元的投資。

我國的基礎設施在新興市場國家中不是最好的，也是最好的之一，在農村和偏遠地區建鐵路、公路雖仍有必要，但要有長遠眼光，要講究效益。“三農”問題的根本解決辦法不是增加對農村的投資，而是城鎮化，將農民變成市民。你把公路修進村，他人已經搬到城里住了怎么辦？有錢多在城鎮里蓋些低成本的房子，多辦幾家學校和醫院，進城后的農民可以得到更多的實惠。

政府如果追求短期刺激效果，堅持“4萬億”的計劃，更好的花錢方法是給老百姓減稅，增加他們的可支配收入。實際上，最好的辦法是直接發錢給大家消費，13億人平均每人拿到3000元，一個三口之家就是近1萬元。為了防止老百姓存錢不花，可以考慮只發購物券而不發現金，限期使用，過期作廢。臺灣已經這樣做了，我們為什么不能呢？

第五，會有什么作用？從1998年到2003年，我們曾執行過積極的財政政策，對于扭轉GDP增長的下滑起到了一定的作用，但那是在連續5、6年的宏觀緊縮之后，緊縮期間的投資增長為單位數，到了1998、1999年，各個行業中的投資機會已經顯現，而且1998年的住房改革啟動了房地產市場，2001年中國加入WTO，企業又找到新的海外市場，當政府改變政策方向時，民間資金自然踴躍跟進。

今天我們的財政刺激計劃是在投資連續多年高增長的情況下推出的，過去幾年的投資增長率均在20%以上，各行各業產能過剩，庫存積壓，生產資料價格暴跌，房地產市場前號不明，哪里去找能賺錢的投資機會呢？賺不到錢，民間怎么會跟隨政府增加投資呢？沒有民間的跟進，即便落實了資金來源，“4萬億”恐怕也難以獨立支撐局面。

眼下中國經濟缺少的不是資金，更不是信心，而是投資機會。制造業產能過剩，基礎設施接近飽和，往哪里投呢？真要像凱恩斯主義者所建議的那樣，雇一些人來挖坑，再雇一些人來把坑填上么？為了創造有效益的投資機會，先要開放投資領域，特別是服務業和政府壟斷的行業。一味花錢解決不了問題，反而拖延問題的解決，在這方面，日本就是前車之鑒。

1989年日本的股市、地產泡沫破滅，經濟陷入衰退。日本政府也以凱恩斯主義應對，推出多個財政振興計劃，執行了不能再松寬的貨幣政策——零利率，但日本經濟迄今沒有起色。政策的力度不可謂小，財政赤字多年超過GDP的5%，有些年份甚至10%以上，政府負債從1990年代初約50%的GDP上升到今天的160%！透支了一年多的GDP，經濟仍無起色，日本的問題也是制造業的投資潛力耗盡，國內的服務業同樣處于政府的管制之下，缺乏投資機會。

在經濟的周期波動中，凱恩斯主義的財政擴張政策充其量只是一劑退燒藥，而不是去除病灶的消炎藥。不問周期波動的原因，只拿財政和貨幣政策應付，如同醫生看病只量體溫而不驗血，藥方必然隨著診斷出錯。當前的困難表面上看是由外部需求疲軟所致，深層次的原因是投資驅動的傳統增長模式已走到盡頭，只有進一步的改革和開放，才能帶來新的增長模式和新的增長點。

4萬億元的退燒藥，昂貴無比，又不能消炎，值得嗎？