新農村建設視野下我國農村閑置資源問題初探

岳朝暉　廖秀健

[摘 要]建設社會主義新農村，重在發展農村經濟，農村閑置資源問題不容忽視。閑置土地、閑置勞動力、閑置教育資源和其他閑置公共資源的存在，不利于農村資源優化配置，影響到農民的積極性，從而制約農村進一步發展，阻礙社會主義新農村建設。鑒于此，必須樹立科學資源觀，充分利用閑置資源；加強土地監管，有效利用閑置土地；培養現代農民，促進勞動力資源有效轉移；優化教育資源，完善農村教育管理體制。

[關鍵詞]新農村建設 閑置資源 現狀 對策

作者簡介：岳朝暉（1968-），女，湖南邵陽人，湖南農業大學人文學院教師。廖秀健（1967-），男，四川什邡人，博士后，湖南農業大學人文社會科學院法學系副教授，律師。研究方向：法經濟學、農業政策與法規。

中共十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村這一重大歷史任務，并明確提出了建設社會主義新農村的總要求，即“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。這一任務提出，標志著我國農村改革邁入一個新的里程碑，是縮小城鄉差距，全面建設小康社會的重大舉措，“涉及了農村經濟的發展，農民素質、收入和生活質量的提高，農村整體面貌、環境的變化，農村的民主管理制度等方面的任務。”[1]近30年的農村改革，我國取得舉世矚目的偉大成就，但仍存在一些問題，成為制約農村進一步發展的瓶頸，農村閑置資源是其中最易為人所忽視問題之一。

一、農村閑置資源問題現狀分析

長期以來，農村發展存在一個資源悖論，即資源匱乏的農村出現大量閑置資源。“閑置資源”主要有兩層意思：一是指空閑擱置的而未得到充分利用的資源；二是指潛在的未充分挖掘的隱性資源。當前，我國農村閑置資源主要有：閑置土地、閑置勞動力、閑置教育資源以及其他閑置公共資源。

（一）閑置土地

土地是人類賴以生存的最為重要的資源，現代科技高速發展雖極大促進了社會發展，但絲毫沒有動搖人類對土地的依賴性。土地更是農民生存的生命線，尤其在我國耕地資源稀缺情況下，人多地少矛盾更為尖銳，但由于部分農村地區對土地資源不合理使用，使得大量土地出現空閑擱置。農村閑置土地分為農業閑置土地和非農建設閑置土地。“衡量農地閑置與否，一般以主要農作物的生長周期為準。假若某塊農田已拋荒半年以上，則就可稱其為閑置地。”[2]所謂農業閑置土地，即農村原有耕地大量拋荒而閑置，出現這一狀況的主要原因是農村勞動力大規模涌入城市務工或經商，大量農田無人問津，而形成閑置土地。同時，隨著農村經濟的穩定發展，農民收入有了較快增加，許多農村居民舍棄了原來生活和交通不便的舊宅，舉家遷入城鎮或在村外公路附近建新房，使原村內大量宅基地被閑置。此外，農村還存在大量未經合理規劃且不講經濟效益“政績工程”所導致的土地閑置，與宅基地閑置一起構成了非農建設閑置土地。

（二）閑置勞動力

我國是一個農業大國，大部分人口居住在農村，農村勞動力占全國勞動力的多數。同時，人多地少矛盾尖銳突出，農業人均占有耕地面積少，更由于我國農村相對發展滯后，農民發展空間有限，必然導致大量勞動力資源閑置。迫于生存壓力，農村勞動力不得不背井離鄉，到城市或經濟發達地區謀求發展。由于外部經濟環境和社會條件撲朔迷離，農村閑置勞動力轉移困難重重。主要體現在：第一，鄉鎮企業曾一度是農村閑置勞動力轉移的主陣地，但20世紀90年代中期以來鄉鎮企業的發展轉入低潮，其對農村閑置勞動力的吸納能力嚴重下降。第二，外部經濟環境不穩定使外出務工和從事非農產業的農民數量減少。外出務工一直是農村閑置勞動力轉移的主要形式，隨著市場疲軟，消費需求不足，下崗職工明顯增多。在世界經濟一體化的今天，更有全球性的經濟危機，使農民工的就業形勢陷入極為嚴峻的境地。1997-1998年的亞洲金融風暴和2008年開始的全球性經濟危機帶來的失業高潮是最好的說明。第三，農民自身素質的制約。從數量上看，我國農村勞動力資源豐富，但由于農民普遍文化層次不高，在向非農轉移過程中面臨重重障礙，形成巨大的人力資源閑置。

（三）閑置教育資源

教育資源是指全社會需要并可能用于教育事業的人、財、物資源，包括已經投入使用的內部教育資源，也包括未投入但社會需要并可能投入使用的外部隱性教育資源。[3]就內部教育資源而言。第一，我國農村人口具有密度小、居住零散等特點，從而導致辦學分散，學校學生人數過少，使得村級學校教育資源大量閑置。第二，教育資源向城市和重點學校傾斜。教育資源走向壟斷，使得落后地區或基礎薄弱學校的辦學條件更為惡劣。鄉村學校出現了大量教學樓閑置，或因得不到維修而成為危房。教師資源配置上城市優先，造成了城市及其近郊學校教師嚴重超編，而偏遠鄉村卻嚴重缺編。第三，農村教育管理體制不健全。農村學校部分領導干部水平較低，缺乏專業的管理知識和基本的管理素養，更缺乏責任意識，挪用甚至揮霍教育資金而造成教育資源浪費與閑置。就外部隱性教育資源而言，由于缺乏吸納各種教育投資的鼓勵性措施，缺乏對農村民辦教育的扶持力度，農村民辦教育發展遲緩，多樣化辦學體系尚未形成。未能充分挖掘隱性教育資源、支持和積聚社會力量辦學，從而造成了大量潛在資源“無形浪費”，同時也制約了教育資源的內部效率。

（四）其他閑置公共資源

除上述主要閑置資源外，農村還存在其他閑置公共資源。以公共衛生資源為例，在國家實行農村行政區劃調整即撤鄉并鎮及鎮鎮合并的大環境下一些鄉鎮衛生院形成重疊設置，效率不高。據統計：全國鄉鎮衛生院病床使用率從1995年的40.7%下降到2001年的31.3%。鄉鎮醫院的業務量不大，服務的利用率較低，有的地區接近70%的鄉鎮醫院出現虧損或接近虧損的邊緣。[4]大量的醫療設備和工作人員閑置，使地區公共衛生事業的發展陷入停滯狀態。

二、閑置資源對新農村建設的影響

如上所述，農村中存在包括土地、勞動力、教育資源和其他公共資源的閑置。建設社會主義新農村，要求農村的發展走全面、協調、可持續發展之路，閑置資源的存在，與建設社會主義新農村的初衷相抵牾，阻礙新農村建設的進一步開展。

（一）浪費農村資源，不利于資源優化配置

資源是農村發展最重要的載體，其利用和優化程度高低，直接影響到農村經濟發展快慢，農村資源閑置問題的存在，制約了農村資源的優化配置，阻礙新農村建設的深入開展。第一，土地資源閑置，使耕地質量下降和生態經濟功能衰退，一旦土地長期拋荒，土壤的物理性質變差，肥力就會下降甚至消失，從而使原本尖銳的人地矛盾更為突出。同時，還造成農業投入浪費，農田基礎設施價值得不到體現，給農業生產活動帶來巨大的危害，不利于農村土地資源優化配置，影響到農村經濟的發展。第二，經濟大環境和農民自身素質不高不利于農民工的合理轉移，加重就業危機，進一步導致勞動力資源閑置浪費。同時，農村勞動力資源浪費影響到整個社會人力資源的配置，更加劇了農民工流動難度，形成惡性循環。第三，農村教育資源閑置，加劇了教育資源的不合理配置，制約了農村基礎教育的發展。基礎教育發展緩慢，使農民對其信心不足，寧愿花更多錢把子女送進城市的學校就讀，進一步造成教育內部資源閑置。基礎教育發展緩慢，缺乏吸納教育投資的鼓勵性措施，使教育投資者望而卻步，阻礙了社會資金流向農村基礎教育領域。

（二）挫傷農民激情，制約主體功能的實現

農民是新農村建設的主體，在農業現代化和農村二、三產業發展以及農村民主建設等方面起著決定性作用。[5]因而，要推動農業發展和促進農村進步，必須提高農民的積極性，必須增強農民的主人公意識，提高農民文化水平的實用技能，實現新農村建設下農民的主體功能。在農村發展滯后情況下，勞動力轉移是解決閑置勞動力的重要途徑，但由于轉移的配套機制不完善和勞動力轉移困難，嚴重挫傷了農民的積極性，不利于農民主體功能的實現。一方面，外出農民工仍在農村保留土地承包權，但調節土地轉移的配套機制尚未建立，使得農民工轉移和土地轉移不同步，故而，大量保留土地因未能及時經營和轉移而拋荒。同時，留在農村的勞動力并不能擴大經營規模和調整經營模式，降低了他們自主經營的熱情。另一方面，外出務工農民工被邊緣化，處于一種尷尬境地。他們離開農村，大多是為了改變落后的生活狀況，文化水平不高的農民工，向“非農”轉移過程中困難重重。隨著城市就業形勢惡化，部分農民工選擇回鄉，當中部分人并不想回到落后的農村，寧愿成為游離城市之外的邊緣人。這不但造成了更嚴峻的勞動力資源浪費，更引發了其他一系列相關社會問題。

（三）阻礙農村發展，進一步拉大城鄉差距

建設新農村，要走農村與城市共同繁榮的道路，把農業和農村發展納入整個現代化過程，改變農村落后的面貌，讓億萬農民共享現代化成果。改革開放以來，農村得到了巨大的發展。由于工業化和城鎮化的發展，城鄉之間發展不平衡加劇，城鄉收入差距進一步拉大，造成了相對之下的農村貧困。農村資源閑置，已經成為農村發展過程中不容忽視的阻礙力量，危害甚巨。其一，浪費農村極為有限資源，削弱了農業的基礎地位，影響農村經濟的可持續發展，農村落后狀況得不到改善；其二，不利于農民收入增加和生活水平的提高，影響農村勞動力建設家鄉熱情和創造力的發揮；其三，制約農村基礎教育發展，不利于農民素質的提升和全民族科學文化水平的提高。總而言之，農村閑置資源的存在，阻礙農村發展，進一步拉大城鄉差距，給構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村帶來嚴峻的挑戰。

三、新農村建設視野下解決農村閑置資源的對策

建設社會主義新農村，重中之重是增加農民收入，這是農村經濟發展緩慢，城鄉居民收入差異日益擴大情況下的必然選擇。發展農村經濟，需要更多資源投入，如政策、資金、技術等。同時，更應該注意到原有資源和新投入資源的合理配置與利用，使之完全轉化為促進農村發展的積極因素，因此，解決農村閑置資源問題是社會主義新農村建設的題中之義。

（一）樹立科學資源觀，充分利用閑置資源

資源有限本身就制約農村經濟發展，閑置資源存在無疑更是雪上加霜。因此，在資源利用上，必須樹立科學資源觀，這是貫徹落實科學發展觀，建設資源節約型、環境友好型社會的必然要求，是有效解決農村閑置資源的必由之路。樹立科學發展觀，首要在于認識資源。資源不僅包括已投入社會事業使用的人、物、財等資源，還應包括未投入但社會需要的潛在性資源。閑置資源就是一種被忽視的潛在性資源，有著發展使用空間。樹立科學發展觀，關鍵在利用資源。過去的那種片面追求經濟發展和單一性的計劃管理體制，過分強調經濟快速發展，忽視資源配置的優化，造成大量資源浪費與閑置。閑置本身就是一種浪費，因而有必要對其進行優化整合，并充分利用資源，以期轉化為推動農村發展的積極因素。

（二）加強土地監管，有效利用閑置土地

閑置土地嚴重影響到農村經濟發展，因而必須加強對土地監管與利用。一是要健全土地承包責任制，完善耕地流轉機制，增加農田補助投入，加強基礎設施建設，改良土壤，切實減輕農民負擔。二是要實行宅基地的所有權和使用權分離，在法律范圍內允許村民依法進行自由轉讓。也就是把使用權明晰化，宅基地所有權集體屬性不變，但使用權明確到村民使用者頭上，從而減少農村土地的閑置。[6]三是加強閑置土地清查與經營。清查閑置土地，落實集體和個人責任制，做到不讓一寸土地閑置。經營閑置土地，讓閑置的土地資源重新“活”起來，實現資源優化配置。四是防止新的閑置土地出現。建立土地集約利用機制和建立退地機制，多層面地完善閑置土地處置政策，在工作實踐中有效地處置閑置土地，使得土地資源得到及時高效地利用。[7]

（三）培養現代農民，促進勞動力資源有效轉移

農民是建設社會主義新農村的主體，農村勞動力狀況直接關系到新農村建設能否順利進行。由于農民素質普遍較低，豐富勞動力資源優勢未能體現出來，培養現代農民，促進勞動力資源有效轉移成為當務之急。首先，大力發展農村教育，提高農民整體素質。培養現代農民，是發展現代農業、建設新農村的迫切需要，也是提高農村勞動力流動、提高農民工的生存能力的必然要求。不但要著力加強農村義務教育，更要加快發展農村職業教育，增進農民的文化素養和相關專業技能，大幅度提高農民的綜合素質。其次，貫徹農村城鎮化建設，改革現行的戶籍制度，打破和消除城鄉二元對立，出臺農村閑置勞動力的規劃與方案，為農村閑置勞動力轉移創造制度保障。第三，調整農村經濟結構，最大限度實現農業內部充分就業。據統計，有近500萬名農民工回到農村發展現代農業、創辦工商企業，成為推進新農村建設的一直重要力量。[8]

（四）優化教育資源，完善農村教育管理體制

教育在農村發展中占有重要地位，教育資源閑置直接影響到農村教育發展，不利于社會主義新農村建設。筆者認為，可以從如下幾個方面著手。第一，優化教育資源配置，整合農村教育資源。克服農村辦學過于分散，整合分散閑置的教育資源。改變城市優先和重點學校優先的配置方式，改善農村辦學條件，增加農村教育經費，平衡區域發展，走全面、協調、可持續發展道路。第二，改革農村教育管理體制，建立教師激勵機制。提高教育資源的使用效率，必須徹底改革舊的教育管理體制，建立產權清晰、職責明確、政事分開、管理科學的現代學校制度。提高農村教師待遇，統一城鄉教師工資標準，鼓勵和吸引更多的教師投身農村教育。第三，挖掘外部隱形資源，吸收社會力量辦學。制定優惠政策，放寬個人辦學限制，鼓勵私人直接辦學投資于農村教育。通過各種途徑，吸收大量的社會閑散資金，改善農村辦學條件，提高規模效益，從而提高教育資源的使用效率。

參考文獻

[1]楊偉英，對建設社會主義新農村的思考[J]安徽農業科學2007，35（34）

[2]劉高見，段劍南，唐艷，農村閑置土地的成因與對策分析[J]消費導刊2008，（9）

[3]馮文全，夏茂林，當前農村教育資源的使用效率問題及解決的基本思路[J]蘭州學刊2006（1）

[4]汪金鵬，我國農村公共衛生體系現狀及宏觀改革措施[J]中國衛生資源2006，（2）

[5]徐永新，社會主義新農村建設視野下農村勞動力流動問題探析[J]河南社會科學2008，16（4）

[6]鄭文武，閑置土地收回中的法律問題[J]中外房地產導報2003（9）

[7]張素琴，嚴政，完善處置政策，創新退地機制有關閑置土地處置的思考[J]浙江國土資源2004（11）

[8]中辦調研室一組，農村勞動力轉移與回流問題調查[J]學習與研究2007