統籌城鄉社會保障制度的法律完善

[摘 要]重慶作為國家的統籌城鄉綜合配套改革試驗區，其社會保障制度具有一定的代表性。雖然已經有了基本的框架，但仍然存在諸多問題，急需法律化和規范化。具體的法律構想包括完善社會保障的立法體系；制定專門的《農村社會保障法》，擴大社保工作的覆蓋面；加強對社會保障基金籌集與運營的法律規范；從法律視角關注社會保險金的支付風險等。

[關鍵詞]城鄉統籌 社會保障制度 法律構建

基金項目：重慶市教委人文社會科學基金資助項目（合同編號：08jwsk128）

作者簡介：鄭瑞平，（1977-），女，重慶市人，工作單位：重慶廣播電視大學，講師，碩士。

統籌城鄉，即意味著打破城鄉二元結構，工業化和城市化正是結構轉型的動力所在。城市化建設需要占用農業土地，一部分農民因此失去土地。土地對于農民而言，具有生產資料和社會保障的雙重功能。農民一旦失去土地立即可能成為種田無地、就業無崗、社保無份的三無人群，生活陷入困境，成為一個新的弱勢群體。要防止這種情況，除了進行必要的職業培訓外，還必須要有相應的社會保障體系。社會保障體系是城鄉統籌改革的“安全網”。

一、重慶統籌城鄉社會保障制度的現實狀況

社會保障制度是通過國家立法的方式，對社會成員由于年老、疾病、傷殘、失業、死亡及其他災難發生而使在其生存發生困難時，提供的基本生活保障或幫助而建立起來的一種社會救濟制度。社會保障主要包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫和社會互助等內容，其中社會保險是社會保障的核心內容。

（一）總體情況

自從成為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來，重慶市通過積極推進社會保障制度的改革，已經初步形成了以養老、醫療及最低生活保障為重點的社會保障制度總體框架，并且取得了一定的成就。單就保障項目而言，基本養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險制度均已建立，社會保障項目齊全。不過，一個運行良好的社會保障體系除了要有規范、協調、相互補充的保障項目以外，還需要確保制度運行安全的健全的監管體系和能夠滿足制度實施需要的服務體系。重慶的現狀是，除了養老保險等少數有基礎的項目外，其他社會保障項目的監管體系和服務體系都很不完善。

（二）新的社會保障制度的建立

城鎮居民合作醫療保險方面，與新型農村合作醫療整合為“城鄉居民合作醫療保險”，到2008年共有25個區縣展開了試點。農村新型合作醫療方面，到2007年底，全市39個新農合區縣參合農民已達1695.6萬人，占全市農業人口總數的71.9％，籌集農民個人參合資金16996.43萬元。

在社會救助領域，基本形成了以城鄉基本生活救助為基礎，以教育、住房等專項救助為輔助，社會捐助等社會互助為補充的新型社會救助體系。據統計，2007年全市農村低保共保障32.31萬戶、71.85萬人，年支出低保金1.89億元，年人平均保障標準為791元。

二、現行社會保障制度中存在的主要問題

盡管重慶近年在社會保障制度的改革方面已經取得了很大的進步，但是不可忽視的是城鄉社會保障制度在保障模式、管理體制及保障水平等方面還存在著巨大差異，統籌重慶城鄉社會保障還存在著一些急需解決的問題。這些問題主要有：

（一）社會保障立法滯后，亟待完善

從各國農村社會保障制度的產生和發展來看，法律先行是一個顯而易見的事實。迄今為止，重慶整個社會保障制度的改革和運行一直是靠行政機關的政策或指標來推動的，還沒有真正意義上的社會保障法。各級政府行為的隨意性和主觀性較強，缺乏有效的激勵監督機制，社會保障在農村的覆蓋面窄，保障層次較低，農村社會保障有效供給并不能滿足日益增長的農村社會需求，這雖然有一定的歷史因素，但更深層次的原因是農村社會保障法治環境的缺失。立法的滯后，使得社會保障制度難以真正定型。

（二）社會保障管理混亂，需要理順

目前，全市尚無一個統一的社會保障權威機構，沒有形成一個統一的整體，社會保障管理存在著機構分散、職能交叉、多頭管理等現象，沒有形成“統籌”的綜合管理體系。在目前情況下，重慶市社會保障局的職能無法覆蓋到社會保障的方方面面，一系列工作的開展需要規劃、財政、稅務、人事、民政等各個部門的配合，這在客觀上將會影響城鄉統籌的效率、并大大增加工作成本。整個社會保障工作的社會化管理程度較低，農村社會保障基金使用風險大，難以解決保值增值的問題，甚至被擠占、挪用、貪污等，造成了資金的大量流失。社會保障的管理體制需要逐漸理順，更好地發揮服務職能。

（三）社會保障背后存在城鄉二元結構，破解這個頑癥是實現城鄉統籌的關鍵

我國社會保障實行城鄉二元體制，占人口比例較小的城鎮居民占有社會保障資源的80%以上，廣大農村居民僅僅占有不到20%的資源。這種分配上的不合理，特別是社會救助制度的不完善，造成農村貧困人口及邊緣性群體生活越來越困難。重慶具有典型的二元經濟特征，并且城鄉差距日益擴大，廣大的農民一直游離于社會保障線之外，再加之三峽庫區和三峽移民的特殊背景，導致農村社會保障制度發展嚴重滯后，改革迫在眉睫。破解了二元的城鄉結構，才能真正實現統籌。

（四）社會保障的公共財政投入不足，應明確責任、加大投資力度

各級政府社會保障財政責任不明確，地方政府的籌資積極性不高，對中央財政轉移支付依賴性較強。一方面，重慶地處西部欠發達地區，有著大城市、大農村、大庫區并存的特殊市情，社會保障支出占整個政府財政支出的比例不足10%，與世界發達國家30%左右的比例相比差距很大。另一方面，責任不清也導致財政難以真正到位。國家、企業、個人三方對各自應負社會保障資金的責任大小并不明確，政府責任和民間責任無法界定，中央責任與地方責任模糊等。當前需要明確劃分三方責任，隨著經濟發展，政府逐步加大財政投資力度。

（五）社會保障受傳統觀念制約，應更新觀念

受傳統“百事孝為先”思想的影響，家庭保障在農村保障中至今發揮著核心作用。許多農村居民并沒有從法治的高度來對待社會保障制度，貧困居民的感恩思想重，缺乏獲得國家物質幫助的權利意識；同時存在不愿繳納保險費用的思想。在一些政府官員心里，“官本位”思想嚴重，缺少服務于民的意識，對城鄉統籌“說起來重中之重，做起來無足輕重”，認為城鄉統籌周期長，見效慢，不易出政績。在執行社會保障政策時，隨意性強，憑興趣和能力而為，致使政策的實際效果大打折扣。政府應以民為本，關注民生，下大力氣推行統籌城鄉社會保障制度改革。

三、城鄉統籌社會保障制度的法律構建

從社會保障的實踐來看，世界各國都是根據本國的實際情況通過立法將社會保障的各項政策和措施法律化和制度化，從而形成比較完善的社會保障法律體系，保證了現代社會保障制度的建立和有效實施。因此，法制化是社會保障制度實施的必由之路。

（一）立法現狀

作為現代社會保障的法律制度，在我國是從20世紀50年代以后逐步建立起來的。1985年，我國第一次明確提出了“社會保障”的概念，將社會保險、社會福利、社會救濟和社會優撫等制度統一納入了社會保障體系，并在上述各領域均出臺了相關法規或政策，基本確立了我國社會保障體系的框架。

重慶市的社會保障立法狀況呈現“短腿”現象，現有社會和勞動保障領域卻缺少法律依據。以社會保險為例，只有2004年1月1日實施的《重慶市失業保險條例》是地方性法規，工傷領域的規范主要是在執行國務院的《工傷保險條例》，沒有地方配套法規。而在養老、醫療、生育三個方面，亦缺乏相關的地方性法規。

（二）立法缺陷

1．立法體系不完善，立法層次低。總體來說呈現出“三多三少”局面。行政立法多，人大立法少；行政立法中規章多，法規少；地方性法規多，全國統一立法少。全國人民代表大會至今還沒有制定專門的社會保障基本法來統馭社會保障的法律體系，基本法律缺位。作為社會保障法律制度核心的社會保險法律至今仍未出臺。已經頒布實施的一些單行立法有：《中華人民共和國婦女權益保障法》（法律）、《企業職工養老保險基金管理規定》（部門規章）等。

2．立法保障的范圍窄，社會化程度低。保障全社會公民的生存權利是社會保障法的核心價值之一，然而實際參加社會保障的只是一部分社會成員。截止到2007年6月，城鎮常住人口數為1131萬，實際參加最低生活保障的人數為81.3萬，覆蓋率為6.2%；農村戶籍人口數為2351萬，后兩項與城鎮的對應數據分別為68.0萬、2.9%。（上述數據系根據《2007年重慶統計年鑒》和重慶市勞動和社會保障局、市民政局的網頁資料整理而來。）

3．缺乏社會保障的法律監督機制。目前尚缺乏對社會保險基金籌集與運營的行政執法、監督和司法保護制度，出現了社會保險基金被挪用、擠占，而責任人又得不到應有的法律制裁的不良現象，嚴重損害了勞動者的基本權益。一部分負有繳納社會保障稅費法定義務并有繳納能力的義務人則拒繳、拖繳或以各種手段逃避繳納義務。據勞動和社會保障部統計，2003年重慶有繳費能力但仍欠繳基本養老保險費在1000萬元以上的有6家企業，最高欠費達5851萬元。清理收回企業欠費工作呈現“前補后欠、邊補邊欠、清少欠多”的不正常現象。

（三）具體構想

1．完善社會保障的立法體系。

從世界范圍看，社會保障立法模式主要有兩種：分散立法模式和綜合立法模式。分散立法模式以德國為代表，是指立法體系由若干部平行的法規構成，各個單行法規分別調整某一方面的社會保障關系。綜合立法模式以美國為代表，其特點是以一法統馭多法，叫做“一法統馭，多法并存”。

由于社會保障是一個系統工程，涉及經濟、社會的方方面面，立法分散的局面不能適應改革的進行。因此我國立法應借鑒綜合立法模式的做法，由其統馭之前和以后的各單行法。制定《社會保險法》，以統一社會保險領域的各項立法。目前，《中華人民共和國社會保險法（草案）》已經公布，于2008年12月29日至2009年2月15日向社會征求意見，修改后將再次提請全國人民代表大會常務委員會審議。

2．制定專門的《農村社會保障法》，擴大社保工作的覆蓋面。

重城鎮，輕農村；先城鎮，后農村是重慶、乃至全國社會保障工作的一個特點。大量農民在二元城鄉結構下生活逐漸陷入貧困化，其能享受的保障待遇越來越少，與城鎮居民的差距越拉越大。特別是在城鄉統籌過程中，失地農民的涌現，農村人口老齡化的日趨嚴重，使得給予廣大農民社會保障的必要性日益凸顯，成為社會保障工作的重點。因此，建議制定統一的《農村社會保障法》，從根本上保護農民的社會保障權益，同時輔以制定若干配套的法律法規，如《農村最低生活保障法》、《農村醫療保障法》、《農民養老保障法》等。

3．加強對社會保障基金籌集與運營的法律規范。

一方面，相關立法也有空白，需盡快出臺與社保基金監管相關的法律，如《社保基金監督管理條例》等，以規范社保基金的征繳、管理、支付、運營等行為，明確法律責任。另一方面，還需要建立一個完善的監管體系來保證社保基金管理的安全性。監督主體包括人大、財政、審計、監察部門、新聞媒體等。監督機構的管理宜采取中央垂直管理模式，使監督工作能夠避免地方政府的干擾，且有利于資源配置，減少重復浪費。

4．從法律視角關注社會保險金的支付風險。

（1）立法上，由于社會保障基金關系的是百姓的保命錢，牽動著社會的和諧與穩定，因此需要加大對擠占、挪用社會保險基金的違法行為的打擊力度。建議在刑事立法中，增加對擠占、挪用社會保險基金的違法行為的制裁規定。

（2）司法上，建議人民法院廣泛設立勞動和社會保障法庭，專門從事審理勞動和社會保障爭議案件，發揮法律在保證社會保障工作中的強制和震懾作用。這個建議在實踐中已有小范圍的實施。比如河南省新野縣人民法院在2004年就成立了勞動和社會保障案件巡回法庭，辦公地點設在該縣勞動人事和社會保障局內。該巡回法庭的主要任務是負責審理涉及勞動和社會保障的各類行政訴訟案件，負責執行勞動和社會保障行政部門作出的行政管理、處罰決定、征收通知等。該項舉措使得當事人獲得了有力的司法保護，收到了良好的社會效益。d

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