重慶市城鄉統籌的社會保障體系研究

梅　哲

摘要：重慶市正在大力推進城鄉統籌的社會保障體系建設，確立符合重慶市市情的社會保障戰略發展目標及其重要。對于社會保障模式選擇和制度設計，可考慮按照“底線公平”的理念。遵循制度設計原則：適度性——成本較低，效益最大；適當性一覆蓋面廣，促進公平；適用性——機制靈活，持續性強。整合社會保障資源，構建“底線公平的社會保障制度模式”，形成一個包容性強，機制新，結構合理，不以追求覆蓋范圍內各類群體福利最大化為目標，而以經濟發展與社會保障的均衡為目標，福利水平適當、體制創新、制度整合、責任共擔、財政支出合理、政策完善的制度設計模式。

關鍵詞：城鄉統籌；社會保障；底線公平

中圖分類號：C91文獻標識碼：A文章編號：1007-519412009)02-0147-04

一、引言

重慶市作為城鄉統籌綜合配套改革試驗區，改革開放30年尤其是直轄十年來，雖然經濟社會取得了令人矚目的跨越式發展，但是，由于城鄉經濟發展不平衡，城鄉差距依然很大。我們以恩格爾系數這個指標來做一下觀察。(見圖1)

根據恩格爾系數標準，重慶市城市居民在1979年越過貧困線，1997年越過溫飽線，2002年越過了小康線；而農村居民在2000年才越過貧困線，目前仍在溫飽線上徘徊。值得注意的是，在整個發展過程中，城鄉發展的差距有逐步擴大的趨勢。對于重慶市而言，城鄉統籌發展是一項創新性的改革，城鄉統籌的社會保障體系建設同樣需要用全新的理念來探索創新，那么，根據以往的經驗教訓，在理念上必須首先把握住兩點：

第一，要避免依據體面性公平理念建立城鄉統籌的社會保障體系。有的人片面地理解社會保障公平基礎，希望盡快建立一個項目齊全、覆蓋城鄉所有社會成員、人人享有相同水平的社會保障制度，試圖尋求那種絕對的公平，照搬西方國家的體面性公平，似乎社會保障強調起點越公平越好、結果越均等越好、各個階層之間的差距越小越好，忽視了實現這種公平的經濟、社會、文化以及心理基礎，忽視了社會公平的民族差異性及其他多方面屬性。事實上，當前的條件不可能建立起體現絕對公平或體面公平的社會保障體系，只能構建一種與重慶市經濟社會發展水平相適應、解決民眾基本生存需求、促進經濟社會持續和諧發展、實現相對公平的社會保障體系。

第二，要避免在理念上割裂短期利益和長效機制的聯系。在社會保障事業方面，表現為有的部門和地方過分追求功利性的對策性問題的解決，憑經驗辦事，眼光停留在技術操作層面，缺乏對社會保障探索性實踐的經驗總結、理性思考和理論提煉。忽視對遠期目標和長效機制的統籌考慮，必然出現缺乏整體宏觀戰略目標的設計和思考，必然出現社會保障政策“碎片化”狀態，必然制約社會保障制度建設的可持續發展。雖然一定情況下現實目標和長效機制有沖突，但絕對不能忽視長效機制建立的重要性，要把長期目標和長效機制作為現實目標的基礎。

二、城鄉統籌的社會保障體系制度設計基本理念

由于城鄉二元經濟結構的客觀存在，重慶市城鄉的統籌社會保障體系建設尚處在初始階段，需要經過長時間的發展過程才能使制度設計不斷成熟，它作為中國特色社會保障制度的重要組成部分，會受中國整個社會制度發展的制約，它的本質還有一個逐步展現的過程，它的運行規律還未能充分地發揮作用，還需要通過艱苦探索去揭示它。那么，重慶城鄉統籌的社會保障體系建設，在制度設計中除了具有價值取向更加突出、整體性更強、有“適度的差別”、多樣性和過渡性并存的具有共性的要求以外，還應當具有以下幾個方面要求：

(一)制度設計以“底線公平”為基本理念

中國社會科學院景天魁研究員提出了一個確定和描寫社會公平“度”的“底線公平”理論。這個“度”怎么確定?就是依據社會保障的基本理論，從基本國情出發，從老百姓(最大多數人民群眾)最迫切、最基本的需要出發，劃出一條線人人躲不開、社會又公認的“底線”。以“基本需要”為基礎，從中找出更穩定的需要——“基礎性需求”，包括：溫飽的需求(生存需求)；基礎教育的需求(發展需求)；公共衛生和醫療救助的需求(健康需求)。底線以下體現“權利的一致性”，底線以上則體現權利的差異性。經濟水平比較低時，政府要守住公平底線，確保每個公民都有基本的生活保障。經濟水平提高以后，政府仍要守住這條底線，防止社會保障水平繼續上升。“底線”以下是公共財政確保的領域；“底線”以上則要靠市場調節；“底線”以上，政府的責任是調節貧富差距，加強稅收能力和調控能力。

“底線公平”強調對社會發展過程中處于困難群體整體利益的保障，是一種社會意義上的公平，是一種在社會整體制度下的“適度公平”，并非按照個人意愿的個別公平。“底線公平”首先是指所有社會成員的生存權利能夠得到平等維護，只有生存權利得到平等維護，才談得上其他公平問題。因此，其可以成為“統籌城鄉社會保障體系”基本理念。

“底線公平”運用于設計中的意義在于：它明確了政府與社會成員之間的關系，明確了政府在社會保障制度中最主要的責任和關注重點。制度設計關鍵在于所有參加社會保障人員具有一致的權利，但不是要用同一標準水平覆蓋所有人，而是指對最需要的人進行保障。因此，統籌城鄉社會保障體系的保障標準具有動態性質，它要保障廣大保障范圍內的人能夠實現適度的“能保障基本生活”的公平，它明確了政府、市場與個人之間的責任劃分。在社會保障制度范圍內，社會保障標準及其以下水平是政府的“兜底”保障責任，這個保障水平是保障所有參保人員基本生活最起碼的。不可缺少的，是政府必須保障、必須承擔的責任而言的，政府只有運用公共財政進行“兜底”保障保持這個水平，才能體現出社會保障制度的“國家責任主體”地位。

(二)制度設計要始終貫徹“以人為本”

科學發展觀的本質與核心是“以人為本”，這里“人”，就是以勞動人民為主體的廣大人民群眾?！耙匀藶楸尽甭鋵嵉浇y籌城鄉社會保障體系中有兩層含義：在發展過程中人應當具有主體的意義；發展的根本目的在于使發展成果人人共享、普遍受益。

人應當具有主體的意義，方可解決城鄉統籌社會保障體系發展的最終目的，這一根本性的定向問題。人的基本生存需求不斷得到滿足，是一切發展的基石。重慶城鄉統籌的社會保障體系，首先要滿足人的生存需要，在制度層面上這屬于社會救濟范疇，除了已經享受社會保險待遇的社會勞動者以外，其他困難社會成員都應得到社會救濟以滿足生存的需要，重慶過去在這方面力度很大，僅2007年，全市享受城鄉居民最低生活保障金的人數達160萬人左右。如果社會成員的基本生存需要都得不到保障，就談不上社會保障的作用，也談不上“以人為本”。“底線公平”的重點在“底線”上，是有重點的“適度公平”?，F階段，重點在優先解決弱勢群體的需要，解決富裕反襯下的貧困問題、教育和醫療問題。在

重慶市，表現為快速城鎮化過程中被征地農民、三峽庫區移民、農民工、城鎮老齡居民、重慶市邊遠地區居民的社會保障問題。這些問題的解決是政府責任的底線，是必須的，不能含糊的。

重慶市城鄉統籌的社會保障體系建設，根本的目的在于使發展成果“人人共享、普遍受益”。這既是現代文明城市的標志，也是社會主義本質要求。社會主義社會應當“結束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的狀況；徹底消滅階級和階級對立；通過消除舊的分工，通過產業教育、變換工種、所有人共同享受大家創造出來的福利，通過城鄉融合，使社會全體成員的才能得到全面的發展?！钡?，如果發展的結果是只有一部分人，甚至是一小部分人占有發展成果，那么這種發展是不為社會成員所認同的，由此，這種發展也容易引起社會動蕩乃至政治上的不穩定。正如鄧小平指出的：“少部分人獲得那么多財富，大多數人沒有，這樣發展下去總有一天會出問題。分配不公，會導致兩極分化，到一定時期問題就會出來。這個問題要解決。過去我們講先發展起來。現在看，發展起來以后的問題不比不發展時少”。對于目前重慶市在快速發展過程中，出現的城鄉貧富懸殊逐步擴大的跡象，應引起高度重視。

(三)制度設計要正確處理“統籌”與“同一”的關系

重慶市進行城鄉統籌的社會保障體系建設，是一種以“底線公平”為基礎的廣覆蓋，但是“統籌不等于同一”。統籌城鄉不等于實施城鄉同一的制度，并不是要在現階段強求城鄉完全相同?！暗拙€公平”不是要馬上完全消除不平等，而是在一定程度內承認差距和不平等的基礎上，實現“適度公平”。根據現有條件通過建立城鄉統籌的社會保障體系，逐步縮小城鄉差距，趨向公平，實現動態的和諧。在重慶現有經濟條件下，實現城鄉完全相同的社會保障待遇水平，是不符合客觀實際的，是搞平均主義。

由于歷史與現實的原因，重慶市城鄉勞動者是兩個不同的群體，在社會意識、文化技能、需求偏好等方面表現出明顯不同的特質。當前，有人從維護人權的平等角度，認為應同步推進城鄉社會保障制度改革，城鄉居民享受同樣的待遇，這種觀點其實不全面。維護農村勞動者的合法權益，的確是黨和政府一直高度重視的問題并正在日益解決的問題，但是不能就此在重慶市現有經濟社會發展水平的基礎上，強求將農村社會保障制度馬上與城市改革同步同水平進行，而是應有所側重，根據各自的特點，在從全局統籌安排的基礎上，有先有后逐步分步實施。

三、城鄉統籌的社會保障體系制度設計基本原則

“底線公平”理念基礎上建立的社會保障體系，制度設計模式不是一個錦上添花的模式，而是一個雪中送炭的模式。重慶市在未來相當長的時期內，主要任務應該是先解決雪中送炭的問題，再逐步適當解決錦上添花的問題。那么，制度設計模式原則應遵循以下三點：

(一)適度性——公共財政成本較低，實現效益最大化

重慶市的社會保障體系建設應該是成本較低、邊際效益最大。因為重慶市城鄉居民3000多萬人口，社會保障的需求大，作為一個目前年財政收入不到800億元，人均收入水平相對較低的直轄市，總體上的繳費能力低而消費需求極其龐大。所以，重慶市如果搞高起點的普惠型的社會保障，實際上是不現實的?；蛘呒词菇⒘似栈菪偷谋Ｕ希仓荒苁恰叭龊访妗?，想解決的、能解決的問題也解決不了?？雌饋砗芄剑瑢嶋H上造成資源浪費。所以，第一個原則就是適度性。

即使重慶市的GDP總量、財政收入、人均收入水平進一步增大了，但由于重慶市的社會結構是只有相對全市人口占少數的部分人繳費能力強，而大部分人繳費能力低于或大大低于需求水平，所以，在這種結構中，要想追求成本較低而又效益較大，最好的辦法就是明確目標群體，解決那些必須解決而又能夠解決的問題，一定要避免目標偏離。以農村新型合作醫療為例，農村那些中低收入者、貧困者，他們看不起病，要通過實行合作醫療使他們能夠看上病。但是在一些農村地區，真正獲得大額住院醫療補償的是農村里一些較富裕的人，因為只有他們才交得起住院“門檻費(押金)”，貧困農民雖然參加了合作醫療，但如果交不起押金，還是住不了院，也就不能得到大病住院補償。使得這項制度的績效大打折扣，想解決的問題沒有真正得到解決。

(二)適當性——制度的覆蓋面要廣，最大范圍促進公平

要有利于促進公平，而不是撇下那些無助的人去保那些有錢的人。重慶市多數人收入水平不高，全市還有50多萬人處于絕對貧困，還有不少人即便高于貧困線也相去不遠，返貧的危險仍然存在。因此，社會保障首先要把這些無助的人保住。先保證雪中送炭，有條件再適當“錦上添花”。不能先保富人，誰繳得起錢就保誰，誰繳納的錢多誰多享受，那就有悖社會保障的初衷了。

(三)適用性——制度、政策機制靈活，可持續性強

由于制度設計原因，現行社會保險制度主要針對有穩定工作和收入，能按時繳費的群體，可現在重慶市的農民工有700多萬人，靈活就業人員也是很大一個群體，他們沒有固定工作，也不見得每月都能繳費，如果制度是僵硬的，那就很難把這些人“擴大”進社會保障網中來。2007年以來，重慶市把農民工作為一個獨立的群體，專門設計了農民工養老保險辦法，同時也允許符合條件的農民工自由選擇城鎮企業職工養老保險，取得明顯效果。這說明，要實現制度目標模式，就要有新思路。

四、城鄉統籌的社會保障體系制度設計模式結構

按照底線公平理論建立起來的社會保障體系結構，其核心是要由現行模式圖2結構發展到圖3結構，以圖為例：

圖2結構(現行結構)分析：

這是一種兩頭大中間小的結構。最上邊這一層是現有的各項社會保險制度覆蓋范圍下的群體。目前為了維持這些保險項目，特別是對養老保險和醫療保險，各級政府每年都要拿出數億元財政資金兜底。由于依賴政府財政兜底，使得中間最細的部分——企業年金或補充保險就發展不起來，使得養老金的另一個重要支柱(企業年金)長期缺失。底部最大的部分群體(包括沒有納入各類社會保險的城鎮居民和大部分農村居民)，他們是人數最多最需要得到社會保障覆蓋的群體。

就公共財政支出結構分析，這種結構是一種“保頂不保底”。這個體系不僅能夠兜得住的人很少，而且主要兜住有穩定經濟收入繳得起費的人，政府公共財政的錢很大部分是優先保的是他們，主要是城鎮已經享受到社會保障的職工。這種結構最底下一大塊中包括的廣大農村的農民，沒有納入社會保障，就是說“不保底”。

圖3結構(按照“底線公平”理論建立起來的制度模式結構)分析：

這是一種中間粗兩頭細的結構。最頂上一層是特殊群體(極富階層，具有極強的自我保障能力者)的自我保障，政府可以不管；最底下一層的是貧困群體，是由政府出資提供最低生活保障、基本醫療救助、廉價住房等；中間部分就是要建立起政府、企業、家庭、個人合理分擔，各項保障之間可以自由流轉，能夠把絕大部分處于中等收入水平的人兜進來的機制。

這種制度模式結構若落實到重慶市，其核心問題不是要將現有制度、政策全部推倒重來，而是要進行“體制創新、制度整合、資源整合、責任共擔、政策完善”。具體講就是要爭取做到以下幾個方面：

(一)體制創新。重慶市應該在市委層面建立社會建設工作委員會，統領重慶市社會建設工作，統籌規劃社會建設包括社會保障體系建設，起到宏觀決策、監督、協調的作用。

(二)制度整合。要增強社會保障各類制度的靈活性、包容性，不能各部門各自封閉，相互排斥，而要相互打通，形成重慶市大民生部門整合的保障能力。

(三)資源整合。以重慶公共財政力量形成導向作用，帶動社會資源，多運用市場資源，在社區建立起諸如民辦養老保障、健康保健醫療、老幼托管的服務機構，既解決社區社會保障需求，又帶動服務業的發展，逐步探索重慶市社會保障產業化發展之路。同時，還需要對公共財政支出進行結構性調整，像醫療資源配置城鄉差別過大的狀況要逐步改變。

(四)責任共擔。形成政府、企業、社會團體、個人等多元責任共擔機制，整合重慶市現有社會保障基礎，保障廣大普通城鄉居民的社會保障需求，而對于收入較高的社會群體，盡量發揮市場機制的作用，予以較高水平的保障需求。進一步強化非公有制企業的社會責任，鼓勵其積極參加社會保障。并依法承擔繳費責任。

(五)政策完善。重慶市直轄以來，社會保障政策經過了十多年的摸索和發展，已經有相當的基礎?，F在的迫切任務是在社會保障政策層面，探索如何緊緊圍繞重慶市發展的“314”總體部署，提高現有社會保障政策公眾知曉度和可選擇性，讓公眾自主參與、自主選擇，并承擔相應的個人責任。

責任編輯王駿