城管打人　透視制度變革

毛敬雅

城管的任務職責是維護國家、社會的安定團結。但是近年來發生的事情，讓城管這支特殊的“執法隊伍”在普通老百姓心中產生了不好的印象。

城管部門，一方面它的職能有點類似警察，管了很多本該警察管的事，自己也定位是“執法部門”。而它作為執法部門的法律依據，卻不充分。最關鍵的是在老百姓心目中，城管的執法制度沒有警察執法力度強，所以對其的反抗要越大于對警察的反抗。從轟動一時的“湖北天門城管打人致死”，各地陸陸續續傳出城管打傷打死人的事件，到如今六旬老人死于城管手下。

案件發生：2009年３月30日，江西省萍鄉市經濟開發區行政執法局在對違章搭建房屋進行拆除時，與戶主發生沖突，導致戶主的哥哥陳述圣死亡。據目擊者介紹，下午2時許，萍鄉市開發區城管近20人到死者妹妹陳茶珍家拆除在建違章樓房時，雙方發生爭執后，城管人員對陳茶珍進行了毆打。傷者哥哥(死者陳某)得知情況后，便趕來找到正在拆除另一違章搭建房的城管人員討要說法，并要求其帶妹妹去醫院檢查，城管人員得知其要討說法時，二話沒說，將年近六旬的陳某按在旁邊的一小水溝一頓暴打，后經趕來的120醫務人員檢查，陳某已經死亡。事后，激憤的家屬和趕來的村名把城管人員乘坐的執法車給予掀翻，并抬著尸體阻塞了境內的320國道。事后萍鄉市經濟開發區向上級部門提交的一份關于此事的經過說明材料中稱，30日下午，開發區行政執法局20余人對橫板管理處違章建筑依法拆除時，遭到了戶主陳茶珍家人的阻攔。15時15分，陳茶珍的哥哥陳述圣聞訊趕到現場，聽到妹妹說“城管打人”后，上前拉住一名城管。這名城管甩手擺脫陳述圣的拉扯，導致陳述圣掉入身后水坑中。陳述圣爬出后很快暈倒，經搶救無效死亡。因雙方闡述有出入，因此目前，當地公安部門已對此事正式立案，公、檢、法三部門組成了聯合調查組。

城管粗暴執法屢屢發生，為何如此?

全國的城市管理機構不是依法設立的。雖然城管部門存在了10年，但是，至今沒有一部全國性的法律和法規承認城管的法定地位。最初的城管人員，是在各部門抽掉的人員或者是臨時人員。他們的工資也沒有列入財政預算，是自收自支性質，來源主要是收費和罰款，秩序混亂時可以依靠罰款生存；秩序好轉了，有時就只好“制造理由”獲得罰款了。

一般地說，只有中央部門多于地方部門，沒有地方部門多于中央部門的。但是，城管部門是個例外。中央政府并沒有設置城管部門，除了直轄市外，各省和自治區政府也沒有設置城管部門，設置城管部門的多是地級市以下城市。所以，城管是各自為陣，各行其是。因為沒有統一的法定職責，所以城管管什么，都由各城市政府隨機決定。有些地方政府領導對城市管理的標準過高，對城市秩序的期望過高，迫使城管部門及其人員被迫采取違法手段，因為有時候除了暴力手段外，無法達到城市的整齊劃一。

城管部門同政府原有職能部門的職責劃分不清，造成有時“缺位”，有時“越位”。規劃、建設、衛生、環保、工商和公安等部門，都有法律規定的職權，做事都有法可依。而城管卻沒有，工作軟弱時無法維護城市外貌，工作強硬時又顯得蠻橫霸道。城管部門就像一個“不管部”，其他部門管不了的事情都由它管，但是并沒有法規這樣給它定位。公安部門越了權，群眾和警察都明白是“濫用職權”，而城管部門甚至不知道自己怎樣才算“濫用職權”。

城管在執法時總是避免不了和不法商販產生沖突，而城管制度的不完善造成城管在執法過程中有諸多不便。沖突難免會產生身體上的碰撞，無論城管如何執法，如果碰上那種不分是非，只要碰到他為了自己的私利就大喊“城管打人了”的不法商販，多數城管也束手無策。商販知法守法，中國的城市化進程正在加快，國家在鼓勵城市化，而城市也的確得到了城市化帶來的極大益處。城市化就意味著外來人口的涌入，涌入的人口就要謀業、養家糊口，對于個體小經營者來說，他們沒有能力與那些大商店、大超市競爭，于是經常把經營物品擺出店面外來吸引顧客，或者是在路邊擺攤銷售。關鍵是，許多人并不認為這種做法有什么不對，所以當城管收繳占道物品時，個體經營者就極其不滿，再遇上雙方言辭和行為稍有不當，便發生了糾紛和沖突了。目前，我國對于不法商販的處理是收繳占道物品或者處于一定數額的罰款，設想如果提高罰款數額，被罰款一次就影響深刻，那么也會在一定程度上控制了商販的不法行為。與此同時，城管制度的完善也占很重要的因素。

《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”2002年8月國務院下發《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，授權省、自治區、直轄市人民政府可以決定在本行政區域內有計劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權工作。按照上述規定，政府開展相對集中行政處罰權工作，將市容環境衛生管理、城市規劃管理、城市綠化管理、工商行政管理和公安交通管理等領域的全部或部分行政處罰權集中到城管部門，由城管部門行使“相對集中行政處罰權”，目的是為了解決多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民等侵犯公民權益、影響執法效率和政府形象的問題。這就是城管制度的由來，是城管執法權的合法性來源，然而，近年來一些地方的城管部門在執法過程中屢屢惹出事端，城管人員打人甚至打死人成了一種“絕非偶然”的現象，足以說明城管執法權盡管有法可依，但城管制度在實踐中已經暴露出越來越突出的問題，在一些環節上積累起了越來越嚴重的弊端，已經到了非改革不可的地步了。

這些問題和弊端主要表現為：其一，城管部門的執法權過于集中，權限過大。 “一家獨大”的局面，既賦予了城管部門很大的自由裁量權，助長了城管人員擅權濫權的沖動，客觀上也給城管部門帶來了巨大的壓力，使城管人員經常性地處在緊張情緒和焦慮狀態之中，形成“權力越大、壓力越大、擅權濫權沖動越大、與管理對象的矛盾越大”的惡性循環。其二，城管部門強制執法有余，柔性服務不足，對普通百姓特別是對弱勢群體缺乏應有的體察和關切。一些地方為了追求“絕對美觀”，城管人員把大量時間和精力用于驅逐在城市中辛苦謀生的“走鬼”，卻沒有想到后者被罰款、被沒收謀生工具之后，將陷入何等凄惶的境地。當務之急，城管執法亟須弱化強制管理功能，增強人性化管理意識和服務意識，以緩解與管理對象的矛盾沖突，為城市管理開拓新的空間。

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針對傳統城市管理存在的多種問題，北京市東城區已推出“萬米單元網格管理法”和“城市部件管理法”這一數字化城管模式。這種管理模式將轄區25．38平方公里劃分為1652個網格單元，再利用地理編碼技術，將路名牌、井蓋、垃圾站、城市雕塑等16萬多個城市部件逐一編碼后，定位在每個約1萬平方米的單元網格中。300多名手持“城管通”的監督員在各自負責的網格單元內巡查，發現問題或接到居民舉報，即可在第一時間將信息發送到城市管理監督中心，監督中心利用網格化城管信息平臺，實現精確定位、快速處置和對監督員的科學管理。建設部日前在北京市東城區召開“全國數字化城市管理現場會”，總結北京市東城區數字化城市管理的經驗和做法，并將這種新管理模式推向全國。

北京市東城區數字化城市管理新模式使城市管理者對管理對象做到一清二楚，為維護城市公共安全提供了可靠保障。新模式將城市管理部件準確定位并編碼，通過城市管理監督員全天候不間斷巡查，不僅可以及時發現并上報各種城市管理部件和事件信息，還可以在很短時間內完成對某類城市管理對象的專項普查；不僅可以及時發現問題，而且可以及時處理問題，有效防止各種安全事故的發生，從而為維護城市公共安全提供了可靠保障。據統計顯示，北京市東城區數字化城市管理新模式對城市管理問題的發現率和處理率均達90％以上，處理時間由原來的平均7天提高到現在的12小時。

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