我國公共政策執行失靈的原因及其矯正探討

何雄浪

[摘要]公共政策執行在政策過程中處于十分重要的地位， 它直接影響著政策目標的實現。由于許多因素的影響，在政策執行過程中往往會產生失靈的現象，引起經濟、政治、社會生活的無序和混亂。文章分析了公共政策執行失靈的原因， 并提出了相應的解決對策， 以提高公共政策執行的有效性。

[關鍵詞]公共政策；執行失靈；矯正

[中圖分類號] F12 [文獻標識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2009)02-0046-05

一、引 言

公共政策是現代政府輸出的主要產品， 也是聯結政府和社會的基本紐帶， 政府正是通過一系列的公共政策， 實現其對社會各領域事務的管理， 保證良好的社會、經濟、政治秩序。當前， 我國公共政策存在“執行失靈”現象。公共政策執行失靈能損耗政策效益、削弱政策權威、破壞政府形象， 將可能造成整個社會各個領域的無序和混亂。我國正處于轉型期， 價值觀裂變， 制度與體制不健全， 公共政策執行失靈現象時有發生， 直接關系到黨和國家路線、方針、政策的有效落實， 關系到和諧社會的構建進展程度，因此研究這一現象對于

提高我國公共政策執行效率有著重要理論價值和現實意義。

二、公共政策執行失靈的主要原因分析

(一)政策問題本身的特征就容易導致政策執行過程中的失靈

1.對政策問題認識的困難性

政策問題是指在社會上客觀存在已被社會上大多數人察覺、認同、感受出來的，與既定的價值、規范、利益發生沖突，并由社會團體與個人表達出來的，屬于政府管轄范圍，已被列入政策議程的社會問題。政策問題的性質其實就是通過公共活動能得以實現的未實現的需要、價值或改進的機會。構建問題是分析人員在不同的利益相關者所持的相互分歧的意見中連續地、反復地探究問題的階段，直接影響到其問題解決方案的選擇及政策的執行。政策分析人員的失誤似乎更多地來自對錯誤問題的解決，而非他們對真正問題找到了錯誤的解決方法[1]。

2.政策問題本身的復雜性

在現實生活中，政策問題越復雜，政策制定的難度就越大，稍有不慎就容易導致政策執行的困難。同時，復雜的政策往往需要動用更多的人力、物力，容易出現資源障礙，導致目標無法實現。就一般情況來看，敏感性政策、直接涉及人們利益分配和調節的經濟政策、競爭性的敵對外交政策及軍事政策、涉及領域眾多的綜合性政策、創新性較強的政策等，大部分都屬于比較復雜的政策。例如流動人口的計劃生育管理問題就存在復雜性。隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟體制的建立，我國流動人口大量增加。據有關部門估計，目前流動人口占全國總人口的比例已近1/13，總量約1億左右。這些都會為我們政策的制定和執行帶來一系列的困難。

3.涉及范圍越廣的政策問題，執行難度就越大

在現實社會生活中，有的問題涉及的范圍較小，僅涉及一個地區或一個部門，牽涉的利益關系少，對此問題小范圍就可以解決，但是有的問題涉及全社會，影響政策問題的因素相對就多，涉及的利益調節關系就相對復雜，政策的制定和執行就相對較困難。

4.目標群體行為所需調適量越大的政策問題，執行難度也就越大

由于人們長期的社會生活中，已經形成了一套行為定向及模式，常習慣傾向于保守持續的狀態。因此，為了實現政策目標，目標群體行為的調適量越小越好，不至于造成人為抵制，從而有利于政策的有效執行。

(二)政策本身的障礙性因素導致的失靈

1.政策缺乏合法性

公共政策的合法性是指公共政策制定和執行的全部過程，包括政策規劃、政策認定、政策議程、政策制定和政策執行等，至少在形式上必須符合法律規范。公共政策的制定必須要處在法律與公眾有效的監督之下，才能避免公共政策的盲目性和不規范性，提高政策回應能力；也只有合法的公共政策才會產生約束力，才具有可執行性。政策的合法性程度越高，政策執行的難度越小，政策失敗的風險就越小。反之，則難度越大，風險也大。

2.政策缺乏合理性、科學性

一項合理的政策應該建立在明晰的理論基礎上，例如，“實踐是檢驗真理的唯一標準”的政治哲學觀點、“科學技術是第一生產力”等分別在不同層面上構成了我國許多公共政策的理論前提，然后才有一定的內容、目標及步驟。政策本身缺乏合理性首先表現在政策針對性不強，沒有針對客觀的社會問題，政策規定的內容沒有反映客觀存在的現實情況，規定的各項行為不符合客觀事物的發展規律。政策本身缺乏合理性，使得政策在執行過程中失去了實踐的基礎，導致政策執行效果與目標背道而馳。其次，政策目標缺乏合理性。目標定得過低或過高，都無法達到預期的目的。目標的制定以及執行的過程都要與群眾的利益相聯系，并且要注意到與現有的資源和現實條件是否相符合，還要遵循客觀規律，如果政策不能反映客觀存在的情況，不能符合大多數人的利益需求，那是不科學的、不合理的。如中國“大躍進”時期實行的“一大二公”政策、“三年趕超英美，提前實現社會主義”的冒進政策。這類政策缺乏現實基礎，所以不合理也不科學。

3.政策缺乏明晰性

如果政策表達得模糊、模棱兩可。就會給政策執行者帶來對政策目標及政策內容上的理解困難，執行政策就易走入歧途，影響政策執行的效果。從博弈論分析，人都是理性的，當政策出現模糊現象執行者在政策的執行過程中會充分考慮自身的利益，去發現政策中的漏洞，一旦發現政策中的漏洞，便會使政策變成無用的東西，影響政策的順利進行。

4.政策缺乏協調性

政策的協調性是指任何一項可執行的政策在其適用的時空范圍內，不得與其他政策相抵觸、相矛盾。群體政策應具有一定的系統性、科學性，帶有一定的體系，體系內部的各個要素之間是相互和諧的關系。從現實情況來看，我國政府出臺的政策大都是單項政策，而出臺群體政策少。單項政策之間聯系少，沒有形成科學的體系，政策與政策之間容易出現相互抵觸。另外，政出多門、部門林立、機構繁多、職責不明、多頭領導等情況的存在，還有“新政策與老政策打架”、“此政策與彼政策撞車”、“小政策與大政策相互抵觸”等，這些都導致政策執行失去了效果。

5.政策目標缺乏一定的彈性

政策具有一定的原則性和靈活性，它決定了任何公共政策目標的執行都具有一定的彈性。在現實生活中，無論是“自上而下”還是“自下而上”的政策模式，實際上都存在一定的彈性空間。如果政策目標缺乏一定的彈性，則政策執行就會失去靈活性和變通性，政策執行者就不能在不偏離政策目標的大范圍內，結合具體情況，靈活地實施和執行政策，因而也就增加公共政策執行的風險[2]。

(三)政策執行主體導致的失靈

1.需求產生行為偏差

政策執行主體的自身利益需求和行為傾向影響著公共政策的有效執行。任何政策的執行都是通過政策執行者的實施行為來達到政策目標，而人的行為的根本動因便是利益。人都是理性人，難免會讓執行者在執行政策的過程中去尋找政策的漏洞，以維護自身利益。政策的存在作為一種社會現象，并不是人們遵守或違反它的原因，人們之所以遵守政策或違反政策，是因為政策表現一定的利益，利益在推動或抑制人們的行為中扮演著重要的角色，利益追求是政策執行主體行為的內在驅動力，正是利益推動著人們去執行政策或遵守政策。一方面，各項政策的最終執行者都是人，而人是不可避免地有著自身利益追求和行為傾向的。經濟學中的理性人假設告訴我們，人都是理性的，他的利益追求和行為傾向都是從自身利益出發的，不可能去做損害自身利益的事情。因此要執行主體保持中立態度具有一定的困難性，于是便出現地方保護主義，這種現象在我國比比皆是。如對一些污染企業，中央要求關，而地方政府從發展本地經濟的角度出發，總是上有政策，下有對策，導致一些污染嚴重的企業仍在經營。

2.執行主體政治社會化機制缺乏

公共政策制定后，關鍵要靠政策執行者去實施和執行，因此，政策執行主體對公共政策的認同態度和政策執行的實際水平很大程度上決定了政策執行的效果。執行者對政策的認同，對政策執行行為的投入、創新精神和管理水平都是政策得以有效執行的重要條件所在。人們正是通過政治社會化機制，學習政治知識、政治能力、政治規范和政治文化，理解政治制度，形成政治信仰，從而能夠在社會政治生活中，順利地承擔各種政治角色。然而，在我國現實社會政治生活中，政治社會化機制是乏力的。首先，由于“文化大革命”等政治活動的影響，人們對于政治生活仍有顧忌，阻礙了社會成員參加社會政治活動的積極性，又使政策執行主體對政策內容本身缺少了解和認同，只是消極被動地執行政策，不利于發揮創造性和主動性。其次，隨著市場經濟的發展，社會上出現了重經濟、輕政治的現象，不利于政策主體的有效執行。最后，近年來，由于西方國家的和平演變、文化滲透和不平等的經濟全球化體系的進一步發展，傳統的政治社會化機制受到沖擊，有效的新的政治社會化機制又沒有建立和完善，阻礙了政策的執行。

3.主體的認知缺陷

在公共政策執行的過程中，存在對政策主體認識和理解的問題，對公共政策認識不夠，理解不清，沒有把握公共政策的精神實質，沒有理解公共政策的內在機制，沒有考慮到各項政策之間的相互關系，由于政策主體基于利益因素的考慮，對政策信息有選擇地執行，還有就是由于執行者知識水平素質偏低，影響力他們對政策的理解，進而影響政策的順利進行。

(四)政策執行監督不力導致的失靈

政策執行監督是檢查行政運行，糾正政策運行過程中的失靈，以保證政策達到預期目的的重要現象。現階段政策執行過程中，缺乏明確的檢驗標準，缺乏專門的評價反饋渠道和強有力的從上到下的監督機制，也缺乏一系列有嚴格約束力的制度來保障監督與檢查的進行。

1.監督種類不少，實際效用不大

從表面來看，現在的政策執行種類有人大監督、群眾監督、輿論監督和法律監督等等，但多為事后監督，具有滯后性。

2.監督體制不順

由于受到利益分配的影響，各監督部門都自成一體，在遇到棘手的問題或威脅自身利益時，都相互推諉，責任不能落實。

3.監督機關獨立不充分

監督機關人才、物的調配權隸屬于地方政府，因而監督機關對其上司及同級的有些部門負責人無法超然行使監督權，造成監督失效。

(五)政策執行組織機構的科層組織特征導致的失靈

政策執行組織機構由于科層制特征，極易產生官僚主義，導致政策執行失靈。

1.形式主義導致的失靈

科層組織內部各級結構、各種人員的職責、權限、活動方式等都是由一套嚴格的規則和規章制度來進行。由于過分照章辦事使組織成員的行動長期受到限制，久而久之，組織成員便會墨守成規，這樣既妨礙組織成員創造性和自主性的發揮，又會使組織事務的處理變得呆板，并進而導致形式主義，影響政策執行的效率。

2.本位主義導致的失靈

由于分工、管理權限的劃分明確，一方面有利于各司其職，另一方面也造成彼此協作上的缺陷，出現“個人自掃門前雪”的現象，形成本位主義，最終影響政策效率的發揮。

3.文牘主義導致的失靈

科層組織的職責權限、活動方式都有一整套嚴格的規定。然而，任何規則都有例外。為了應付例外情況，就需要制定新的附加規則，而新的規則還有例外，還需制定規則，規則就越來越多，就會出現文牘主義，束縛了人們的手腳，限制主觀能動性發揮

4.繁瑣主義導致的失靈

由于科室設置過多，造成機構臃腫，人浮于事職責權限不明，手續繁多，降低政策執行效率。

由于我國長期以來形成的經驗決策和人治傳統，實行高度集權的管理體制，強調“有令必行，有禁必止”，在這種管理體制下，我國官僚主義現象特別嚴重。執行人員缺乏主觀能動性，形成了“上級推一推，下級動一動”的政策執行行為模式。當政策的指示模糊不清時，當有關問題的政策方案與官員自身利益相對立時，政策的執行效果通常都比較糟糕，導致政策執行失靈。

三、矯正公共政策失靈的主要對策分析

公共政策行為是國家政治的主要組成部分，公共政策執行是實現國家職能的關鍵一環，政策執行的成敗直接關系到經濟的發展、政治的穩定和社會的進步。在社會轉型時期， 為避免公共政策執行失控可采取如下對策：

(一)提高政策認同水平

1.努力提高政策執行者的政策認知水平

政策的執行主體是人，是公共政策能否有效執行的關鍵因素。執行人員正確對執行的目標、內容及實施步驟進行了解、認知，才能有效地加以執行，如果執行者不能完全地理解公共政策，就會導致政策執行的失靈。因此，執行者只有對政策的內容與精神實質有正確理解，才能堅定地、創造性地完成政策的執行，所以，應努力提高政策執行者的政策認知水平。

從政策執行主體自身來看，首先要組織好相關的政策執行者通過認真學習來達到所推行政策的準確認知。任何一項政策都有它特定的目標、功能、價值、適應范圍和實施條件，當一項政策制定和頒布后，政策執行者只有通過對政策深入學習，才能真正理解政策的目標、價值及與自身的利益關系，為政策執行成功打下基礎。

努力進一步完善政策執行主體的知識結構。執行人員的知識存量大，有利于對政策的充分認識，如果執行者對某個方面的事物缺乏一定的基礎認識，那么就難以對該事物形成一個系統的、全面的認識，導致出現偏差的可能性。一方面，通過實施國家公務員制度使我國政府官員從政策制定到執行整體認知水平提高，大力選拔高素質人才進入公務員領域，提高國家政策執行的總體水平。另一方面，深化教育制度改革，加大教育投入力度，全面落實教育法，從整體上提高廣大人民群眾對政策的認知能力和理解能力，為目標團體對政策的正確認知創造必要條件。

2.加大政策宣傳力度，并完善政策傳播機制

政策的傳播離不開對政策信息的宣傳，加大對政策的宣傳力度，有利于執行人員及廣大的目標群體對政策的了解。認識到政策的充分執行與他們自身利益之間的關系，實踐證明，由于宣傳不力導致目標群體難以準確的認知。

建立完整的信息傳播網絡，改變高度一元化的傳播方式。傳統的信息傳播渠道是單一的、垂直的，由各級政府之間傳播，難以滿足公眾對政策知情要求，也無法適應現代社會對政策過程高效要求。隨著傳播技術的發展，電子郵件、電話會議等傳播手段出現，促進政策信息傳播多元化發展。政府的宏觀政策可以通過媒體、電視、互聯網等走進千家萬戶，提高政策的時效性，同時，減少單一傳播的層級，保證信息保真度，還可以及時得到市民對政策及政府的反饋信息。例如，政府上網給公眾與政府之間搭建了一條直接溝通的渠道，不但公眾可以直接點擊政府的官網，迅速、及時地獲取政策信息，而且公眾對政策的意見和要求也可以通過電子郵件、電子投票、電子民意調查等形式來反饋給政府。

建立政府與公眾之間的互動機制。任何的政策都涉及利益的調整、分配，如果執行一項公共政策的成本大于所獲取的利益，公眾就有可能對政策采取不合作、規避的態度，政府應該和公眾之間建立互動機制，及時聽取公眾的意見和要求，對政策作出必要的修改。如建立信訪制度，使由于新政策的推行而利益受損的公眾有申訴與表達自己意愿和要求的制度化渠道。

(二)改革政策執行體制

在一個國家，構建什么樣的公共政策執行體制，必然受到該國政治、經濟、文化等方面的制約。由于中國處于發展中國家階段，中國的公共政策執行體制的構建既要符合當今國際公共管理的發展方向，又要具有中國特色。政府在公共政策中處于中心地位，既負責公共政策的制定，又負責公共政策的執行。這樣，嚴重地影響政策的有效執行。具體矯正如下：

1.政策職能與執行職能最大限度相結合

傳統的決策與執行體制是一種嚴格的金字塔式等級組織結構，上級控制下級，下級對上級負責，下級只能對上級的政策機械地執行。于是，往往處在最基層的執行人員遠離政策中心，反饋信息傳遞途徑遠，導致這個體制的僵化和保守。而在社會主義市場經濟下的新型決策與執行體制，使決策與執行機構相互結合，并賦予執行機構一定的自由裁量權與政策制定權，有利于執行人員也參與到政策的制定中，并在執行過程中充分發揮主觀能動性，使政策的執行變得靈活。但一定要注意對執行人員素質的培訓，加強監督，建立嚴格的績效考評制，防止出現執行者徇私舞弊，保證政策的順利進行。

2.常設行政機構與臨時組織機構相結合

中國傳統的政策執行體制存在的弊端之一即條塊分割，每一部門都視自己所管轄的領域為永久領地，不許其他部門插足。一些綜合性、跨部門的問題往往出現管理盲區，要么就沒有人管，要么就是在利益的驅使下許多部門搶著管。并且，各個部門分散執法，效率低下。這就要求構建一套新的組織結構，精兵簡政，該取消的取消，該保留的保留，實行多部門的強強聯合處理，而不是相互推諉，并且對于臨時性事務，建立臨時性組織機構，提高政府執行機構靈活性及政府回應能力。

3.政令執行與承諾執行、委托執行、合同執行、參與執行相結合

傳統的公共政策方式以命令為主，強調下級對上級負責，下級只能服從命令。市場經濟的發展，將公共問題看成市場問題。政府是公共產品的提供者，公民是公共產品的消費者，消費者有權選擇公共產品的生產者和提供者。因此，政府必須改變觀念，采取一些適應市場經濟發展的新的執行方式，承諾、委托、命令、合同等已成為公共管理的主要執行方式，并與命令執行相結合[3][4][5]。

(三)完善政策執行的各個環節

政策執行是一系列前后相繼的行為過程，具有一定的邏輯順序。一般來說，它是由組織實施、指揮與協調、監督控制三個環節組成，每個環節出現問題都會導致政策的失靈，以至于政策目標難以實現，有必要完善政策執行的各個環節。

1.實施環節

政策往往是一些原則性文件，不包括具體的實施行動方針，而是一個主體上的目標要求。這就要求政策執行人員對政策進行分析，制定詳細的計劃，考慮完成政策目標應該采取什么樣的行動，以保證政策執行有條不紊的進行。同時還應該訂制各種工作制度，如目標責任制，將目標進行分析，并落實到相關組織機構，確保每個部門、每個執行人員明白自己應該做什么，怎么做，應該達到什么樣的目標等。還有檢查監督制度，有助于防止執行人員在工作中徇私舞弊。

2.指揮與協調環節

指揮就是將政策目標任務、方案、政策計劃分配落實到具體部門、單位和工作人員；協調就是引導組織之間，人員之間建立良好的相互溝通、相互協調、相互配合的工作關系，使各項政策執行活動不致發生抵觸。為了保證指揮與協調的信息暢通，要健全并確保政策信息渠道的有序和暢通，建立和加強各部門、機構和人員之間的相互信任，相互依賴。同時，隨著信息網絡技術的發展，許多現代的科技融入到執行中，推動政策執行的指揮和協調手段的現代化，如辦公自動化、網上辦公等。

3.控制環節

監督控制是政策執行過程中的保障機制和保障環節。具體而言，監督控制是指在政策執行過程中，一定的監督主體按照一定的監控標準和規范，使用適當的監督方法，對監督對象的執行行為進行檢查、控制和矯正，以保證合法高效地推進政策，有利于及時發現失誤，糾正失靈。

(四)健全政策執行的制度環境

1.行政公開制度

行政公開的基本含義是國家行政機關的活動尤其是國家行政機關對全社會的管理活動，除依法保密的外，應統一對社會公開，其實質是增強執政活動的透明度，提高行政的效率。

2.決策聽證制度

聽證制度起源于英美法國家的司法聽證，隨著不斷發展而移植到政府政策的制定方面。指在政策制定過程中，聽取有關團體、專家學者的意見，特別聽取與該政策有利害關系的目標群體的意見，這有利于決策的科學化和民主化，保證政策選擇的公共性，增強政策選擇的適應性。

3.干部管理制度

對干部的評價考察要全面，把定性考察與定量考察相結合；對干部的任用、提拔不僅要考察其專業能力、工作業績，更要考察其思想道德品質、群眾基礎、政治立場，加強考核制度的民主性，實行干部任用公示制。另一方面將干部的任用提拔等權力交由相應等級的人民代表大會執行，從而避免各級干部只對頂頭上司直接服從，置公共政策與人民利益于不顧的現象發生。

4.監督制度

首先，必須確保監督機構的獨立地位。監督人員的選拔、任用、調配等不受同級黨委和政府管轄，確保地位的獨立。其次，鼓勵社會公眾、新聞媒體對政策執行進行公眾監督，推行民主監督制度，并將其落到實處，用法律作為其有力的后盾，確保民眾監督體制的有效運行和起到應有的作用。最后，建立行政責任制，對執行過程中出現重大問題的官員要處以重懲。

總之，隨著經濟和社會不斷發展，公共政策的作用也會越來越重要。政府應該總結各方面的經驗，尋找政策失靈的原因，針對原因采取對策，防止政策失靈而帶來不必要的損失，從而提高政府執行效率，保證政策執行的順利進行。

[參考文獻]

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[2]刁田丁，蘭秉潔，馮 靜.政策學[M].北京：中國統計出版社，2000.

[3]張國慶.現代公共政策導論[M].北京：北京大學出版社，1997.

[4]寧國良.論公共政策執行偏差及其矯正[J].湖南大學學報(社會科學版)，2000，(3)：95-98.

[5]唐禮武.我國公共政策執行中的失控表現、原因及對策分析[J].云南行政學院報，2005，(3)：66-68.

Reasons for Failure in the Execution of Chinas Public Policy and Its Correction

He Xionglang1，2，Zhu Xuguang3

(1.Department of Politics and Public Management， Yibin College， Yibin644007，China；2.Mobile Station for the Post-doctors of Applied Economics， Southwestern University of Finance and Economics， Chengdu610074，China；3.College of Management， Zhejiang University of Media and Communications， Hangzhou 310018， China)

Abstract： The execution of public policy occupies a very important position in the policy process， and directly influences the realization of the policy target. Because of many factors， the failure tends to come into being in the process of execution of public policy， bringing about disorder and confusion of economy， politics and social activities. This paper analyzes the reasons for failure in the execution of public policy， and put forwards corresponding countermeasures so as to enhance the effectiveness in executing public policies.

Key words： public policy； execution failure； corrections

(責任編輯：張靜一)