抗震救災中的環境法律問題

馬紹峰　賀長年

[摘要]2008年汶川大地震造成了巨大的生命財產損失，也帶來了諸多環境法律問題。文章擬從核安全、防治危險化學品污染、水安全、野生動植物保護、文物保護等方面對地震引起的環境法律問題展開論述，以總結經驗教訓，防患于未然。

[關鍵詞]地震；環境法律問題；經驗教訓

[中圖分類號] DF468 [文獻標識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2009)02-0091-04

2008年5月12日14時28分，四川汶川縣發生了里氏8.0級強烈地震(汶川地震震級從7.8級修訂為8.0級)。強烈地震波及全國多個省區，其中尤以甘肅、陜西、青海、寧夏等靠近震中四川汶川縣的省份震感強烈。此次大地震震級之高、強度之大、破壞度之強舉世罕見，給災區人民造成了巨大的生命、財產損失。與此同時，此次大地震對環境問題也帶來了巨大的挑戰。環境保護部部長周生賢在抗震救災開始就特別強調：要密切關注震區環境變化問題，謹防地震引發的次生環境危害①，務必要采取多種措施，確保災區環境安全。②前事不忘，后事之師。筆者認為，我們應認真思考大地震所帶來的環境法律問題，以總結經驗，亡羊補牢。具體來說，抗震救災涉及的環境法律問題主要有以下幾個方面。

一、防止放射性物質污染，確保核安全

放射性物質泄漏會帶來極其嚴重的危害，而且會造成社會的恐慌。災區醫療單位、科研單位、企業單位等存放的放射源應予以最高度的關注，加強對放射源的監管控制，防止丟失和泄露。

據新華網北京5月23日電(記者白瀛、吳晶)，環境保護部副部長吳曉青23日在國新辦舉行的新聞發布會上說：“截至22日中午12時，專業分隊在四川地震災區共發現存在安全隱患的放射源50枚。對其中35枚放射源進行了收貯，另有15枚放射源已經確立了位置，尚未收貯。15枚中有3枚由于建筑物垮塌被埋，尚無法收貯。另有12枚處于危房中，現場人員無法進入。” ③

幸運的是，據中新網6月6日電，環境保護部有關負責人今日向媒體通報說，截至目前，在四川地震災區發現的存在安全隱患的50枚放射源已經全部收貯完畢，災區各核設施均處于安全受控狀態。這位負責人說，四川汶川地震后，為全力確保災區核與輻射安全萬無一失，按照黨中央、國務院統一部署，環境保護部迅即啟動應急預案，指導地方環保部門對受災的6個州、市228家放射源使用單位進行了全面排查，并對放射源安全狀況進行評估，對其中50枚被埋在廢墟下或處在危房中的放射源進行了緊急收貯。目前，50枚存在重大環境安全隱患的放射源已全部收貯完畢。針對近日媒體關注的“震區放射源數量不統一”問題，這位負責人表示，地方環保部門應個別放射源使用單位的請求，將沒有安全隱患的一些放射源也一并回收，故實際收貯放射源數量超過50枚。他最后說，目前，四川地震災區各核設施均處于安全受控狀態，沒有發生放射性物質向環境泄漏事件。④

筆者認為，有關管理部門和單位應進一步加強對現有放射源的監測和控制，救災工作組和地方環保部門應對發現的放射源隱患進行跟蹤處理，發現隱患必須采取有力措施，迅速排除，并督促企業進一步加強監測，將隱患逐項整改到位，盡量杜絕其再次發生。此外，考慮到四川等地區地處地震易發生帶，建議應減少在此類地區放射源的存儲量。鑒于地震中存儲設施的毀壞問題，在災后重建中，應優先考慮對放射源存儲設施的加強、加固工作，增強其防震、抗震性能，真正確保核安全萬無一失。

二、防治危險化學品污染

危險化學品泄漏會導致空氣污染和水污染，嚴重影響災區人民的生命、生活安全。據統計，成都、德陽、綿陽、廣元、雅安、眉山、阿壩等地有化工企業上百家，其中國控、省控重點化工企業就有45家。其中，41%的國控、省控重點源受到地震影響。據中新社北京5月23日電(李妍 賈靖峰)，中國環保部副部長吳曉青今日在此間透露，截至23日上午，災區共發生四起化工廠泄漏事件，分別是四川什邡市兩化工廠液氨和硫酸發生泄漏；青川縣一肉聯廠液氨泄漏；綿竹市漢旺鎮一化工廠黃磷燃燒。所幸沒有發生污染事故。⑤

鑒于化工石化行業普遍存在著較為嚴重的布局性環境風險，一方面環境保護部派出的督察組要對重點化工企業進行重點排查，對一些化工廠的危險化學品未設置圍堰、部分化工廠污水收集池和事故應急池有污水外排的隱患等情況，應逐一提出整改要求，督促指導企業采取措施消除隱患，并責成當地環保部門加強監管。另外一方面，在災區重建過程中，要更加重視化工石化等高危行業的環境風險問題，考慮重大自然災害發生時污染物對大江大河、飲用水源地、集中居民區、自然保護區等環境敏感目標的影響，對災區已建、在建、擬建的化工石化等高危項目，要開展一次全面的地質環境災害風險排查，⑥重點檢查現有重大項目土木結構、主輔設施及儲運等重要環節的防震、抗震性能，分別提出相應的措施和要求。對于國家不鼓勵或需要淘汰的高危企業不必要重建，實行“騰籠換鳥”，騰出環境容量和生態空間，發展一些具有明顯比較優勢的特色產業。⑦

三、保證水安全，防止疫病污染

地震產生了嚴重的水環境安全隱患。在防疫過程中使用的大量消毒劑、滅菌劑，以及生活垃圾、醫療垃圾、生活污水、腐爛動物尸體等，也將威脅到河流水環境和飲用水的安全。因此，必須采取多方面措施，確保水質安全。如對于災后醫療廢物，應重點收集和處置感染性廢物及被感染性廢物污染的物品。有條件的，應當送集中處置設施處置。對不具備條件的，應當盡快就地處置。就地處置具體要求是對使用后的一次性醫療器具和容易致人損傷的醫療廢物以及感染性廢物，應當及時消毒；能夠焚燒的，應當及時焚燒；不能焚燒的，消毒后予以填埋。要求受到破壞的特種垃圾處理場盡快修復運行，確保災區醫療廢物得到安全處置。此外，還應修建臨時廁所，加強糞便管理，防治污染水質。對于垃圾和污水的收集與處理，應根據災民聚集點的實際情況，合理布設垃圾收集站點并加強管理，生活污水應定點傾倒。及時用藥物對垃圾站點與污水傾倒處進行消毒殺蟲，控制蒼蠅孳生。應持續加強水質監測，提高水質檢測頻率，發現隱患和問題及時處理。加強應用消毒設備，對飲用水源進行消毒和過慮。除地表水外，還要加強地下水的監管和治理。

此次大地震，甘肅等省的水窖大多受損，導致居民平時儲存的飲用水滲漏，嚴重影響了居民生活。以后應建造更為牢固的水窖，確保居民飲用水供應與安全。

此次大地震在災區形成了數十個堰塞湖⑧，嚴重威脅著下游人民的生命財產安全，在我黨我軍的艱苦奮斗下，經采取爆破、挖掘導流明渠等措施，使淤積的河水平穩下瀉，已經解決了一些堰塞湖造成的威脅。但對威脅最大的唐家山堰塞湖⑨ 等應進一步加強監測和疏導，做好群眾的轉移安置工作。

此外，此次大地震，引發了多處山體滑坡，造成了大量水土流失。因此在災后重建中，應大力加強植樹種草，封山育林，全面做好水土保持工作。

四、加強野生動物保護，恢復森林資源

災區所在地的岷山與邛崍山系是我國生物多樣性保護的關鍵區域，是我國大熊貓、川金絲猴等珍稀瀕危物種的主要棲息地，地震災區的野生大熊貓數量約占全國野生大熊貓數量的70%。⑩臥龍中國保護大熊貓研究中心的熊貓圈舍在地震中毀損嚴重，中心圈養的63只大熊貓受到嚴重驚嚇，其中6只大熊貓失蹤。幸運的是，截至5月26日，已有5只大熊貓被找回來了，尚余1只大熊貓仍未見蹤影。11 6月9日，發現了最后一只失蹤大熊貓“毛毛”，可惜已經死亡。12據該中心飼養員介紹，地震導致大熊貓多只受傷，轉移近20只；其余的大熊貓只有在這個“孤島”中忍受污濁的空氣、嘈雜的機械轟鳴、啃食干癟的竹子。地震之后許多大熊貓都發生了明顯的心理變化，通常是焦躁不安，之后則郁郁寡歡，飼養員需要格外注意。

因此，一方面要對身體受傷的大熊貓加緊治療，另一方面，要對所有受到驚嚇的大熊貓進行心理治療，使其情緒盡快得以平復。此外，因原有大熊貓房舍在地震中受損嚴重，出于安全考慮，以后還要對熊貓圈舍進行加固，確保熊貓居住安全。還可以考慮在臥龍保護區內重新選址，新建一個大熊貓園，或者在我國地質情況較為穩定的適合熊貓生長、生活的其他省市建設熊貓保護區，實行異地保護。

因山體滑坡、泥石流等原因造成的森林資源破壞應盡快做好恢復工作。可通過集體林權改革的推廣并給予災區林農更優惠的政策，促進災區森林資源的保護和恢復。

五、加強文物保護

汶川大地震使四川、甘肅、陜西、云南、重慶、湖北、山西七個省的文物、古建筑、歷史古跡等文化遺產遭受嚴重損失。據統計，地震中遭到損毀、破壞的各級文物保護單位總數超過1，200處，其中全國重點文物保護單位137處、省級文物保護單位超過300處，縣級重點文物保護單位近800處。另外，受災各省的各級各類博物館中有很多出現建筑坍塌、館舍受損等險情，館藏文物受損數量近3，000件，其中三級以上珍貴文物有200余件。上述數據僅為不完全統計。被地震摧殘的還有非物質文化遺產，包括傳統的手工藝技能、口頭傳承的表演藝術等。由于地震中文化傳承人的遇難，非物質文化遺產的損失難以估量。

在災情最嚴重的四川省，地震災區涉及世界文化遺產1處、國家歷史文化名城1處、中國歷史文化名鎮3處、中國歷史文化名村1處。四川省共有80處全國重點文物保護單位、225處省級文物保護單位、684處縣級重點文物保護單位遭受不同程度損失，其中包括廣為人知的武侯祠、杜甫草堂、李白故居等名勝古跡。四川省地震災區屬于文物密集地區，館藏文物受損1，800余件，其中，珍貴文物151件。13

對災區的文物，一方面要對還未受到實際損害而面臨毀損威脅的文物進行緊急轉移，如因受唐家山堰塞湖可能潰壩的威脅，根據國家文物局和四川省人民政府緊急要求，綿陽博物館已將中心庫房內的2.5萬件文物緊急轉移。其中包括5，000余件定級為國家一、二、三級重點保護的珍貴文物，對于無法運走的不可移動文物和大型石質文物也要采取加固等保護措施。綿陽市文物局工作人員表示，目前文物已運至廣漢三星堆遺址博物館和成都金沙遺址博物館。

另一方面，要組織全國力量，啟動對口支援，對災區受損文物根據不同情況進行及時修復。如根據中國文物學會名譽會長、國家文物局顧問謝辰生的觀點，陶器等瓷器文物標本受損已經無法挽回，只能在盡可能的情況下，進行重新粘貼。對分散于各地的古建筑，需要盡量詳細了解情況，已經岌岌可危的，有條件的話，需要做一些臨時加固處理，這些建筑中的木構建部分不容易壞，而對墻體等易倒塌部分可采用支頂等方式加以處理。對于在地震中已經倒塌的古建筑，要對震落下來的瓦當、雕飾、磚瓦等部件加以搜集保管，未被震碎的瓦片等可以在災后復建時重新使用，以盡量保存歷史原貌。國家文物局博物館司司長宋新潮認為，應借鑒日本文物系統應對地震災害的經驗。“將來國家文物局要對我國處在地震帶的文物保管單位、博物館以及館內的陳列架進行抗震功能的重新規范和具體要求，以防萬一。”在古建專家王世仁看來，針對我國古建筑的防震規定應盡早出臺。此外，作為旅游區的古建筑群，還應為游客設立一些避難設施。”此外，應加強“文物銀行”的建設，確保文物的妥善保管。14

至于對非物質文化遺產的保護，一方面要加強對受傷的文化傳承人的救治工作，另一方面，要加強對文化傳承人的接班人的培養，使這些寶貴的非物質文化遺產得以世代延續。

最后，在地震當中，很多環保機構、環保設施受損，應加強修復、更新，迅速恢復環保設備、環保機構的正常運行。15

[注 釋]

①地震引發的次生災害主要指建筑物倒塌、山體滑坡以及管道破裂等引起的火災、水災、毒氣泄漏、放射性物質泄漏和核輻射等。當傷亡人員尸體不能及時清理，或污穢物污染了飲用水時，還有可能導致傳染病的暴發。在有些地震中，次生災害造成的人員傷亡和財產損失可能超過地震帶來的直接破壞。其中地震引發的環境污染事件是次生災害中可能造成后果最嚴重的一種，將對受災群眾的生命安全產生致命威脅，對抗震救災的整體行動造成巨大影響。

②[星島網訊]環境保護部13日已經啟動核與輻射及水污染防治應急預案，由21人組成的環境專家組已趕赴地震災區指導抗災救災。 新華社報道，四川汶川發生地震后，環境保護部當晚召開緊急會議，研究部署抗震救災工作。會議決定立即啟動核與輻射及水污染防治應急預案，并派由環境保護部副部長李干杰帶隊，環監局、核安全司有關人員和核安全、污染防治有關專家組成的21人環境專家組趕赴地震災區，指導環境應急救援工作。http：//203.208.33.101/search?q=cache：Srqvlgh1ZokJ：www.newstin.cn/tag/cn/56954103+%E5%9C%B0%E9%9C%87%E7%8E%AF%E5%A2%83%E4%BF%9D%E6%8A%A4&hl=zh-CN&ct=clnk&cd=12&gl=cn&st_usg=ALhdy285zNvfEiiFJLUhW35IBjomV6wClw。2008年5月13日瀏覽。

③http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2008-05/23/content_8237934.htm。2008年5月23日瀏覽。

④http：//www.chinanews.com.cn/gn/news/2008/06-06/1274854.shtml。2008年6月9日瀏覽。

⑤http：//news.163.com/08/0523/21/4CLJOT3J0001124J.html。2008年5月23日瀏覽。

⑥《環境保護部稱四川彭州石化項目將重新評估》：國新辦于5月23日16時在國務院新聞辦新聞發布廳舉行新聞發布會，有記者詢問此次大地震對彭州石化項目的影響，并問道：“有沒有文件規定在什么地方可以建設化工廠，是不是能夠在地震帶建設工廠?”吳曉青回答說：“地震給地震災區的工礦企業帶來了很大的損失，其中就包括準備建設的彭州化工廠，我們將根據國家的有關規定，彭州石化項目主管部門已經派出專家對現場進行考察，將根據有關部門派出專家的意見和今后地震地區、地震災區恢復生產重建所進行的生產力的統一布局來給予統一的考慮。我們對汶川地震對彭州地區的影響，特別是彭州石化項目的信息十分關注，有關部門也正在對地震、對彭州地區的損壞情況進行專業的評估。如果評估結果認為彭州廠址的地質條件在特大地震后發生了重大變化，我部將根據專業評估結果和其他相關信息對彭州石化項目提出環保部門具體的要求》。”http：//news.rednet.cn/c/2008/05/24/1514849.htm。5月23日瀏覽。

⑦《環境保護部：以規劃環評積極推進災區科學重建》，http：//www.gov.cn/gzdt/2008-06/03/content_1004097.htm。2008年6月1日瀏覽。

⑧堰塞湖是由火山熔巖流，或由地震活動等原因引起山崩滑坡體等堵截河谷或河床后貯水而形成的湖泊。由火山溶巖流堵截而形成的湖泊又稱為熔巖堰塞湖。堰塞湖一旦形成威脅，必須事先以人工挖掘、爆破、攔截等方式來引流或疏通湖道，使其匯入主流流域或分散到水庫，以免造成洪災。

⑨《劉奇葆：唐家山堰塞湖搶險取得決定性勝利》：新華網四川綿陽6月10日電(記者汪延、王圣志)10日17時左右，唐家山堰塞湖泄流槽高程介于720米至721米之間。四川省委書記劉奇葆在唐家山堰塞湖搶險指揮部說，這標志著唐家山堰塞湖搶險取得決定性勝利。http：//news.sohu.com/20080610/n257405007.shtml。2008年6月11日瀏覽。

⑩《汶川災區重建該從何處著手? 環境專家：須環保先行》，http：//news.xinhuanet.com/environment/2008-06/07/content_8323670.htm。2008年6月7日瀏覽。

11 5月12日，汶川大地震中滾落的巨石砸斷了臥龍熊貓中心的護欄，熊貓“茜茜”幸運的躲過了滾落的巨石，逃進了森林。由于大地震把臥龍地區的生態受到嚴重破壞，河道堵塞，保護中心的工作人員擔心它不會回來了。25日下午，來自重慶的公路搶險突擊隊突然發現一只大熊貓在公路對岸河邊，立即趕回基地向熊貓保護中心管理人員報告。管理人員立即趕往追趕，可是大熊貓越過河流，消失在密林中。26日上午，保護中心的管理人員擔心大熊貓的安全，越過湍急的河流全力搜尋，終于發現并捕獲了“茜茜”。 http：//blog.sina.com.cn/lookpanda。2008年5月26日瀏覽。

12 10日上午，四川臥龍中國保護大熊貓研究中心為一只在汶川大地震中遇難的大熊貓舉行了隆重的葬禮。這只大熊貓是在汶川大地震當天失蹤的，9日，救援隊伍在清理臥龍大熊貓獸舍廢墟時，發現這只大熊貓被掩埋在泥石流和建筑物廢墟下，早已遇難。臥龍中國保護大熊貓研究中心副主任李德生悲傷地說：“這只雌性大熊貓叫‘毛毛。9日我們發現她時，她的遺體被掩埋在山上垮塌的巨石和倒塌的墻體下，因為沒有重型機械，直到今天上午我們才將遺體挖掘出來。但遺體已經腐爛，讓大家感到非常痛心。今天上午，工作人員在經過消毒處理后，為‘毛毛舉行了隆重的葬禮，讓她永遠躺在臥龍的山水間。”http：//blog.sina.com.cn/s/blog_5250a3f301009mqn.html。2008年6月11日瀏覽。

13 http：//news.enorth.com.cn/system/2008/06/06/003369872.shtml。2008年6月9日瀏覽。

14“文物銀行”是四川業界對綿陽中心庫房的簡稱。由于此前各縣市和鄉鎮文物的保管條件很差，文物的自然損毀嚴重，去年該市博物館新館建成，地下建設了1800多平方米的中心庫房，同時，綿陽市決定試行“文物代管”。文物保護局的徐局長告訴記者：“在這次地震中，正是由于有了這樣保管條件一流的文物銀行，這些珍貴的國家文物才能得以保存，只有一只大瓷瓶由于放在地面，在地震時被震碎了，但是可以修復。”據介紹，綿陽市中心庫房是國家文物局支持重點建設的全國第一批文物保護中心庫房之一。庫房集納了所屬7個縣市，包括北川、汶川等重災區的數千件珍貴文物，采取分類建檔、規范匣裝方式予以保存。徐局長告訴記者，綿陽的“文物銀行”不僅提高了地方文物保管質量，還在地震中妥善保護了文物，此舉獲得了國家文物局的肯定并有望在今后推廣。http：//culture.people.com.cn/GB/7353981.html。2008年6月9日瀏覽。

15從檢查情況看，地震造成轄區內企業環保設施受損嚴重。漢中鋼鐵公司、漢中南化公司等23家企業部分污染治理設施不同程度損壞。累計損失達1163萬元。其中陜西華澳公司等4家礦山企業尾礦庫毀損，陜西華澳公司尾礦庫四期壩嚴重塌陷，約30000立方米尾礦傾瀉西渠溝，損失723萬元。 環保系統財產設備損失慘重。據統計，漢中市環保系統財產損失約合人民幣2030.5萬元，其中，房屋10970m2，損失1772萬元。略陽、南鄭已為危房，需異地重建。全市9個環境監測站、12個環境監察機構和市環境宣教信息中心、危險廢物監督管理辦公室等單位共計損壞各類儀器設備174臺(套)，損失258.5萬元(其中，監察113臺(套)，損失86萬元，監測58臺(套)，損失141.5萬元，輻射58臺(套)，損失31萬元)。http：//www.sepa.gov.cn/info/gxdt/200806/t20080606_123623.htm。2008年6月11日瀏覽。

Legal Problems of Environment during the Course of Fighting Against the Earthquake and the Disaster

Ma Shaofeng1，2，He Changnian2

(1.Law school，Renmin University ofChina，Beijing 100872，China；2.Shijiazhuang University of Economics， Shijiazhuang 050031，China)

Abstract：The severe earthquake of Wenchuan in 2008 caused tremendous losses in lives and properties and lots of legal problems of environment. This paper aims at summing up experience and drawing lessons in terms of nuclear safety， the prevention and control of the pollution by dangerous chemical product， water safety， the protection of wild animals and plants and cultural relics.

Key words： earthquake； legal problems of environment； experience and lessons

(責任編輯：張靜一)