地方債破冰尚要嚴防風險

郭田勇　裴　玉

2009年，金融危機尚未見底，我國繼續實施積極的財政政策以擴大內需，為此，安排中央財政赤字7500億元。并且，經國務院批準同意，發行2000億元地方政府債券在即，以此來滿足中央投資項目和地方項目建設的資金需要。地方債破冰，是當前我國擴大內需，保持經濟增長的重要舉措之一。

目前，財政部已先后制訂下發了《關于做好發行2009年地方政府債券有關工作的通知》、《財政部代理發行2009年地方政府債券發行對付辦法》，《2009年地方政府債券預算管理辦法》，《財政部代理發行地方政府債券財政總預算會計核算方法》等制度文件，對債券的發行方式，使用范圍，監督管理等工作做出了明確的規定。并且2000億地方債的額度已經分配完畢，財政收入較低的中西部地區得到了重點支持，獲得了較大的發債規模。3月30日，新疆成為首個發行地方債的省級政府，通過全國銀行間債券市場、證券交易所市場發行3年起固定利率附息債。

當前發行地方債的必要性

此次地方債發行的主要目的在于幫助地方政府解決財政緊張問題。近幾年來，國內房地產市場迅速發展，地價也隨之飆升，地方政府作為所轄地區土地的所有者，通過房地產開發所帶來的土地出讓和相關稅費，獲得了巨大的收入，地方政府也把土地當作了融資的主要渠道，即為所謂的“土地財政”問題。可是從去年下半年開始，受到美國次貸危機影響，我國經濟增長的主要動力——出口——持續下滑，同時房地產業低迷，大量企業生存進入寒冬期。一方面，企業效益下滑，再加上實施提高部分商品出口退稅率等結構性減稅政策，地方財政收入下降明顯：另一方面，出于擴大內需，刺激經濟的需要，各地大量的基礎設施建設項目上馬，需要大量的資金支持。在這兩方面的夾擊下，地方財政難免會捉襟見肘。

從統計數字來看我國的財政收支情況，2008年全年，全國實現財政收入61316.9億元，比2007年增長19.5％。加上調入中央預算穩定調節基金1100億元，安排使用的收入總量62414.9億元。而全國財政支出為62427.03億元，同比增長25.4％。加上安排中央預算穩定調節基金193億元，支出總量合計62619.03億元。財政支出增速明顯高于財政收入的增速，且2008年上半年經濟增速較快，財政收入受到帶動，下半年則逐漸回落，中央又增大了稅收返還和轉移支付力度，增長了26.5％。至2009年1-2月累計，全國財政收入10239 84億元，比去年同期減少1315.55億元，下降11.4％。全國財政收八中的稅收收入9237.27億元，同比下降13％。可見，財政收入情況仍在繼續惡化當中。

由此可見，當前放行地方債是極為必要的。發行地方債，有助于緩解地方政府的財政緊張，維持正常的財政運轉，滿足當前增加投資、擴大內需的需要，彌補基礎設施建設的資金不足。并且能夠促進地方政府揮其主動性和靈活性，使資金運用更有效率。

另外，公開發行地方債有助于規范地方融資體系。雖然我國的《預算法》規定“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”，但是在很多地方已經采取了變相發債的形式，形成了隱性的地方政府債。如1999年2月上海市城市建設投資開發總公司發行5億元浦東建設債券，用于上海地鐵二號線一期工程，1999年4月濟南市自來水公司發行1.5億元供水建設債券，用于城市供水設施建設。這些債券都是由與地方政府有密切關系的企業發行，所募集資金用于城市或地方基礎設施建設。它們在形式上是企業債，規避了國家法律約束，而在實質上則是地方債，這部分債務可以看作是準地方債。這些準地方債雖然解決了資金問題，但在另一方面，由于缺乏明確的法律依據，管理較為分散，中央部門和地方人大無法對這種債券發行實施有效的監管，有關債權人的權益缺乏健全的法律保護。在地方財政緊張的關口，準地方債，必將加速擴張，它將加大地方和國家的金融風險。如此看來，公開發行地方債能夠大大提高信用水平，規范地方融資體系，利于對其實施有效的監管。

與此同時，發行地方債可以拓寬居民的投資渠道，滿足投資需求，完善金融市場。我國城鄉居民儲蓄存款數額巨大，當前股市低迷，廣大居民對于各種理財產品的熱衷已經冷卻下來，而銀行儲蓄利率較低，公眾正在尋找低風險、穩收益的投資產品。地方債信用級別較高，素有“銀邊債券”之稱。此次地方債由中央代發，借國家信用，信用等級得以提高，投資企業和個人又能夠享受稅收優惠政策，對于利息所得免征企業所得稅和個人所得稅，預計在發行后會受到歡迎。

風險問題仍需關注

此次發行地方債，是繼1998年亞洲金融危機，我國發行長期建設國債并轉貸給地方之后，十年來再次通過中央代地方發債方式解決地方政府融資問題。1998年的長期建設國債是完全由中央代發，中央確定項目后轉給地方，這部分資金不納入中央和地方赤字，屬于預算外資金，此次發行的地方債，全部納入地方預算，構成地方債務。雖然此次地方債發行的操作方式與1998年有所不同，具有更高的透明度，利于監督，相關法規也較為完善，但是風險仍是當前不容忽視的問題。

根據《2009年地方政府債券預算管理辦法》，“資金使用范圍主要包括保障性安居工程，農村民生工程和農村基礎設施，醫療衛生、教育文化等社會事業基礎設施，生態建設工程，地震災后恢復重建以及其他涉及民生的項目建設與配套。融入資金主要用于基礎設施建設當中，而基礎設施建設項目耗資巨大，回收期較長，通常會超過5年，此次發行地方債為3年期，到期時項目投資能否得到回收甚至取得盈利直接關系到債務償還能力。如果項目收益不足以償付地方債的本息，那么地方政府必將會以其財政收入作為還款保證。那么地方債彌補地方財政缺口，緩解財政壓力的作用則難以得以發揮。

一旦償付出現困難，《2009年地方政府債券預算管理辦法》還為地方政府提供了另外一條解決途徑”如果屆時還本確實存在困難，經批準，到期后可按一定比例發行1-5年期新債券，分年全部歸還。“但是反過來看，此條規定使得地方政府的償付壓力減輕，預算約束大大放松。在1998年財政擴張中，出現了多年過后地方政府仍無法還清中央政府代發的債轉貸的情況，最后只得由中央政府“埋單”，由轉貸資金轉為撥款。在此輪發放地方債的過程中，要吸取經驗教訓，密切關注信用風險。

我國東西部發展不平衡，對于一些省份來說，所分配地方債額度占財政收入比重過大，而對于一些省份來說又遠遠不能滿足需求。一面是需要大力支持的中西部地區，

一面是發展較快但受沖擊較大的東部地區，融資需求難以平衡。促進區域均衡發展則面臨償付問題，根據還債能力分配則會進一步拉大東西差距，決策處于兩難境地。從最終分配額度來看，中西部地區得到了較大的配額。這主要是考慮到了中西部地區涉及民生的建設項目欠賬較多，中央投資地方配套的公益性投資項目任務較重，而中西部地區財政收入較低，籌資能力有限，這樣分配保證了項目的順利進行。但是，也帶來了相應的問題——中西部財政收入低而債務額度大成為矛盾。對此，多個省表態將建立“還款準備金制度”，如寧夏在2009年的預算中安排了7000萬元的還款準備金，這是一個很好的還款保障手段，保證還款準備金制度迅速、規范的建立起來，將有助于地方債的順利償付，一旦建立，有關管理部門應加強對還款準備金的監督檢查，保障債務的償還。

構建發行渠道完善法律法規

當前發行地方債是由財政部代理發行，并通過通過現行的國債發行渠道代理發行。筆者認為，雖然國債發行渠道較為成熟，且財政部具有發債的豐富經驗，以此種方式能夠降低地方政府融資成本，提高發行效率，保障投資者利益，但是建立獨立的地方債信用評級體系和發行渠道還是十分必要的。盡管地方政府的信用級別很高，但是相對于中央政府還是有一定的差距，由財政部代為發行使得地方政府享有了中央政府的信用，對地方政府的信用加以增級。投資者將會忽視二者的信用差別。而且，各地方政府的信用級別和償債水平也是有所差距的，中央統一代發則掩蓋了這些差別。地方債的發行，仍需構建起獨立的發行渠道和信用評級體系，從而才能夠規范的運行，引導投資者合理決策。

另外，此次地方債的發行尚屬于《預算法》規定中“除法律和國務院另有規定外”的范圍內，在現行法律框架下，地方債市場的發展仍然存在著約束。相關法律不放開，法規不完善，就無法發行真正的地方債，發揮其靈活有效的特點。我國地方債的管理制度框架尚未完全建立起來，此次地方債的發行目的也只在于解決短期的資金短缺，渡過危機，具有極大的特殊性。可是從長期看來，隨著城市化進程的加快，基礎設施建設資金需求會越來越大，放行真正的地方債是極為必要的。我國應盡快建立一個規范有效的地方債發行，償還，監管機制，強化信息披露，構建完善的法律法規體系。