城鄉(xiāng)結合部統(tǒng)籌發(fā)展之策

姚永玲

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中最需要解決的問題是由于長期城鄉(xiāng)分治而形成的“二元”結構。北京作為近13億人口的首都，城鄉(xiāng)關系卻不僅僅是“二元”結構問題。由于城市規(guī)模的不斷擴大，鄉(xiāng)村地區(qū)在減少，而且形成了大面積的城鄉(xiāng)結合部，從目前城鄉(xiāng)結合部擴張的速度來看，不久的將來，北京市行政范圍內(nèi)的廣大農(nóng)村都將變成城鄉(xiāng)結合部。因此，城鄉(xiāng)結合部是北京市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點。

自從城市化進程加速以來，城鄉(xiāng)結合部中的很多問題開始逐漸暴露出來。這些頑癥痼疾不僅是“二元”結構的產(chǎn)物，更是“二元”分治在城鄉(xiāng)交匯地帶所形成的“多元”結構的矛盾沖突表現(xiàn)。在通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌解決這些矛盾的過程中，最大的制約因素是所涉及到的各相關者的利益關系。因此，如何處理各群體利益關系是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關鍵環(huán)節(jié)。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的不同利益主體

城鄉(xiāng)關系中除了城市和農(nóng)村，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民以外，還包含城市政府與鄉(xiāng)村政府，失地農(nóng)民，外出務工人員，有地農(nóng)民，以及集體組織經(jīng)濟條件好與差等而形成的不同群體。

北京由于面積廣大的城鄉(xiāng)結合部存在，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中產(chǎn)生的利益群體比上述的分化要復雜得多。其中。管理者可以分為街道、社區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村莊等管理群體。農(nóng)民群體可以分為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)(包括以出租房屋為生的農(nóng)民)，外出打工農(nóng)民，甚至還有住房條件好與差、居住樓房與平房等分化。居民群體可以分為農(nóng)轉居的居民和城鎮(zhèn)居民。其中，在農(nóng)轉居中，還有農(nóng)轉居轉工人員，空轉人員、農(nóng)轉自人員等多種利益劃分，在城鎮(zhèn)居民中。還有由于巨大的收入差距而形成的高收入群體與低收入群體的分化。在城市外圍的城鄉(xiāng)結合部甚至遠郊區(qū)聚集有大量的流動人口，他們也有白領與藍領之分，以及子女是否享受義務教育和其他社會福利的分化。這些不同的利益相關者都具有各自的利益需求。

正是由于這種復雜的利益群體結構產(chǎn)生了多種利益需求，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就必須平衡各方利益關系。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的利益關系是城鄉(xiāng)關系的具體體現(xiàn)。隨著我國城市化進程的加快，城鄉(xiāng)關系變得更加復雜起來，新的利益階層不斷涌現(xiàn)，利益差距不斷擴大，利益多元化更加突出。其中，城鄉(xiāng)結合部是城市化快速進程的產(chǎn)物，是城鄉(xiāng)關系的集中表現(xiàn)，城鄉(xiāng)結合部問題也是很多鄉(xiāng)村將要面臨的問題，其利益關系是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中各種矛盾的焦點，是最適宜統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的空間地域和最佳切入點。

不同主體的利益關系表現(xiàn)

由于城市政府和鄉(xiāng)村政府“分灶吃飯”的財政體制，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中，這些群體所獲得的利益卻是完全不同的，由此而產(chǎn)生了復雜的利益關系。

從管理主體來看，作為城市管理主體的街道和社區(qū)的主要目標是通過環(huán)境衛(wèi)生整治、社會治安管理實現(xiàn)城市的社會管理功能，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊在承擔上述職能的同時，還要承擔經(jīng)濟職能。隨著城市與鄉(xiāng)村利益沖突加劇，經(jīng)濟職能往往成為了這些管理主體的主要目標。從而使城鄉(xiāng)利益關系表現(xiàn)為城市功能對鄉(xiāng)村經(jīng)濟利益的侵犯，以及鄉(xiāng)村為維護集體經(jīng)濟利益而與城市環(huán)境和社會治安等管理要求的沖突。

從城鄉(xiāng)兩大群體關系來看，城市居民與農(nóng)村居民享受著完全不同的福利和各項社會保障。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中，為了更好地照顧農(nóng)民的利益，出臺了放松戶籍制度，制定統(tǒng)一的社保標準等措施。但由于“分灶吃飯”的原因，即使農(nóng)民戶口變成了城鎮(zhèn)戶口，由于福利和保障來源不同，與城鎮(zhèn)居民仍有差別。尤其是在農(nóng)轉居人員中，農(nóng)轉居轉工人員，空轉人員，轉自人員等不同批次、不同項目轉變成城鎮(zhèn)戶口的“居民”，不但福利待遇和社保標準不同，而且整體水平與城鎮(zhèn)居民相比都偏低，甚至還有政策空白點。

從農(nóng)民內(nèi)部群體關系來看。圍繞有地農(nóng)民目前需要解決的是“三農(nóng)”問題，而失地農(nóng)民只能從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，主要生活在城鎮(zhèn)，需要有住房，基本的社會保障，并面臨子女上學和就業(yè)等壓力。尤其是在城鄉(xiāng)結合部，除了外出打工人員，農(nóng)民主要以出租自家住宅為生，且承租戶以經(jīng)濟條件差的流動人口為主。由于農(nóng)民自有住宅缺乏建筑標準和統(tǒng)一規(guī)范管理約束，房屋出租過程以及擁擠的居住環(huán)境產(chǎn)生了嚴重的社會問題，成為了城市管理的難點。這是一種城市擴張擠壓農(nóng)村，反過來農(nóng)村問題又在城市邊緣區(qū)對城市的損害關系。這種矛盾)中突需要通過合理滿足不同人群在城市生活的具體需求來解決，只通過“三農(nóng)”問題的途徑無濟于事。

另外一種關系是集體經(jīng)濟發(fā)展好與差的兩類村莊。雖然北京根據(jù)國家要求針對城鄉(xiāng)結合部情況，開展了集體資產(chǎn)處置工作，但由于各村情況都不盡相同。在距離中心城市近的村莊，經(jīng)濟實力雄厚，通過集體資產(chǎn)處置，集體所有制公司逐步完善了現(xiàn)代管理制度，集體經(jīng)濟得到了迅速發(fā)展：而在遠離城市的村莊，集體經(jīng)濟實力弱小，通過集體資產(chǎn)處置并不能解決集體經(jīng)濟發(fā)展慢的難題。

協(xié)調(diào)利益關系實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

由于擁有面積廣大的城鄉(xiāng)結合部，北京市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌面臨的難題與其他地區(qū)有所不同。除了通過解決“三農(nóng)”問題，進行新農(nóng)村建設，改善鄉(xiāng)村面貌以外，北京市已經(jīng)實行了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)和戶籍制度，但由于長期存在的城鄉(xiāng)分治和“分灶吃飯”的財政體制，更大難題在于城鄉(xiāng)結合部。

從國外城市發(fā)展的階段經(jīng)驗來看，城市從聚集到分散，進入郊區(qū)化是經(jīng)濟發(fā)展水平提高的標志。在這個過程中，城鄉(xiāng)結合部一帶將是城市的精華地段，在產(chǎn)業(yè)方面將以高端產(chǎn)業(yè)為主，在人居城市建設中，將是環(huán)境優(yōu)美、設施齊全、生活方便的高檔社區(qū)集中地帶。這一帶是北京市今后發(fā)展?jié)摿薮蟆⑼恋卦鲋底羁斓牡胤健榱耸惯@一帶真正發(fā)展成為北京市的精華，通過發(fā)揮其潛力解決城鄉(xiāng)問題，主要應從三方面尋找途徑。

(一)體制改革對策

1整建制地撤消行政村，改為街道或社區(qū)管理。城鄉(xiāng)結合部的很多矛盾來源于城鄉(xiāng)交叉管理，因此，對于村莊已經(jīng)沒有任何耕地，僅有一小都分用作城市綠化和建設功能的園林地和設施用地，2，3村莊的建設用地達到了90％以上的“城中村”地區(qū)，和農(nóng)業(yè)用地占總土地面積不到村莊一半的“三交叉”地帶，即使有農(nóng)民也已經(jīng)不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，無論是否有農(nóng)民，都需要進行徹底的撤村改街道或社區(qū)，對這一帶的基礎設施、市容環(huán)境等進行統(tǒng)一管理。

2對集體經(jīng)濟比較發(fā)達的成熟村莊，通過加快集體資產(chǎn)處置，促進城市化進程。在很多城鄉(xiāng)結合部即使還有集體土地，還有農(nóng)民戶籍屬性，但早已不從事生產(chǎn)，主要在集體企業(yè)就業(yè)或靠出租房屋為生。在這種情況下，保留集體經(jīng)濟就會繼續(xù)讓村集體經(jīng)濟承擔管理農(nóng)民的所有事務，無疑成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的障礙。因此，盡快通過集體資產(chǎn)處置，變集體經(jīng)濟為股份制經(jīng)濟，使之成為城市經(jīng)濟的組成部分，從而實現(xiàn)行政管理與經(jīng)濟管理分離。

(二)經(jīng)濟發(fā)展建議

需要根據(jù)高端經(jīng)濟的定位進行規(guī)劃和

建設，土地開發(fā)和人力資源是其中的關鍵問題。

1高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的土地使用需要惜土如金。高端經(jīng)濟的定位使得這里的土地價格會大幅上漲，土地的稀缺程度也會加大。因此，需要按照對待CBD那樣的眼光對這一帶的發(fā)展進行高端層次的規(guī)劃與建設，并通過規(guī)劃土地發(fā)展高端經(jīng)濟的使用性質(zhì)，限制低端產(chǎn)業(yè)用地。

2吸引高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的人力資源。目前的高端產(chǎn)業(yè)競爭力很大部分是通過擁有人力資源而獲得的。由于這一帶的混亂和各種問題的出現(xiàn)；人口分化嚴重，人力資源參差不齊，尤其是當?shù)剞r(nóng)轉居人員和流動人口與現(xiàn)代化的高端產(chǎn)業(yè)都極不相稱。因此，需要通過改善這一帶的居住條件，生活條件，城市福利和就業(yè)條件吸引高端人群，并通過培訓增強本地農(nóng)轉居人員的就業(yè)水平。

(三)平衡各群體的利益需求

1農(nóng)轉非人員的利益訴求與解決措施

在逐步覆蓋新農(nóng)保和健全城鎮(zhèn)社保的進程中，提高對不同批次轉居人員的補償，盡快解決歷史遺留問題。無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)出錢還是政府出錢，或者各出一部分，盡快彌補這部分人員的利益損失是解決違章建筑，社會治安、基礎設施不足的根本。

2農(nóng)民利益與土地流轉

一是將通過政府在農(nóng)村土地流轉過程中的角色定位，分析在國家土地制度不甚健全的條件下，土地流轉過程中政府的政策取向，信息對稱性的提供、對中介組織的扶持，以及對弱勢群體的保護等方面的作用：以土地實際收益為分配原則，在明確各利益主體債權關系基礎上，按照農(nóng)民收益和社會保障要求，設置一定的土地發(fā)展權，允許農(nóng)民通過經(jīng)營自己的土地解決就業(yè)和社會保障。

二是將征地補償與農(nóng)民的價值補償，就業(yè)補償和社會保障補償相掛鉤，保證農(nóng)民能用土地換取應得的收益、就業(yè)機會和社會保障。

三是由政府征用零散的集體土地，通過土地儲備，化整為零，并對所征土地進行一級開發(fā)或再根據(jù)規(guī)劃出讓給開發(fā)商，不但可以為政府解決土地開發(fā)不規(guī)范所帶來的很多管理成本和后遺癥，同時能為高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎。

3流動人口與就業(yè)篩選

城鄉(xiāng)結合部發(fā)展需要大量的高技術人才，流動人口尤其是低技能流動人口過多將是一個巨大障礙。因此，在對流動人口的管理中的諸多措施中，尤其要重視通過就業(yè)篩選流動人口定居。這就需要制定通過就業(yè)信息，就業(yè)單位的性質(zhì)和對雇傭人員的保障程度選擇流動人口的居住服務和管理級別，從而實現(xiàn)對流動人口的規(guī)模和層次實行就業(yè)篩選。

只有在充分考慮上述利益需求的前提下，才能使城鄉(xiāng)統(tǒng)籌達到事半功倍的效果。