政府支持農民合作經濟組織發展的理論詮釋及政策體系構建

儲德銀　經庭如

[摘要]文章運用經典的馬克思主義理論、公共產品理論和新制度經濟學理論為政府支持新型農民專業合作經濟組織的發展進行詮釋，并從制度設計層面提出政府應構建包括輿論宣傳與教育培訓、財政稅收、資金融通和社會化服務的多層次、全方位的制度保障體系支持農民合作經濟組織的發展。

[關鍵詞]農民合作經濟組織；政府支持；公共產品理論

[中圖分類號]F30［文獻標識碼］ Ａ

[文章編號] １６７３－０４６１（２００9）01－００06－０5

※教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目《發展農民合作組織與農業生產經營組織化研究》（06JZD0019）的階段性研究成果。

農民合作經濟組織是當前我國鄉村的專業合作社、社區合作社、專業協會、各類經濟聯合體、合作社聯合體等組織的總稱，是指農民依法自愿聯合組成的，不以營利為目的的，實行民有、民管、民享原則，為其成員提供生產經營服務的經濟合作組織。隨著我國市場經濟的建立和加入WTO過渡期的結束，“三農”問題日益成為制約我國經濟、社會走向全面小康的關鍵性問題。農民合作經濟組織承擔起破解我國“三農”難題的重要組織主體的角色和使命，已逐漸成為提高農民生產經營組織化程度、保護農民利益、促進農村穩定和農業發展的重要主體力量，成為統籌城鄉經濟社會發展、建立和諧社會的重要組織載體。在農村合作經濟發展進程中，政府負有扶持、引導、監督和保障的職責。

一、政府支持新型農民專業合作經濟組織的理論詮釋

1.馬克思主義經典理論

農村合作經濟思想最早起源于早期的空想社會主義理論。羅伯特·歐文因在他許多著作中提出組建合作社或合作公社的理論，被后人尊稱為合作經濟之父[1]。沙利·傅立葉則全面系統地闡述了合作經濟思想，他所倡導的“法朗吉”就是一種以農業生產為主、兼辦工業，工農結合的合作組織，其實質是一種合作所有制，是一種各盡所能參加勞動、全部收入平均分配給成員的合作經濟組織。雖然作為合作社鼻祖的歐文、傅立葉這些改良主義者的目的是要消除資本主義社會中某些“丑惡的東西”，而并不打算改變資本主義制度本身，但他們把合作社看作是改良與彌補“資本”的不足、消除市場經濟弊端的有效形式的思想卻為政府支持合作經濟提供了最早的理論依據[2]。依據歐文、傅立葉等人的合作經濟思想和實踐是一種旨在反對人剝削人、弱肉強食的資本主義制度，試圖通過合法手段構建理想的平等、民主和公平社會組織形式的理論與實踐，從某種意義上說，此時期西方發展起來的合作社實踐是在資本主義環境中維護以勞動者為主體的弱勢群體共同利益的社會共同體運動。

在歐文、傅立葉之后，馬克思進一步指出“生產經濟領域合作經濟組織的發展最能實現人類社會更替的宏大政治目標”；[3]恩格斯隨后也在《法德農民問題》中提出合作制是引導農民走社會主義道路的根本途徑；[4]列寧在《論合作制》中指出“合作社制度是社會主義制度的重要組成部分，在生產資料公有制條件下，在無產階級勝利的條件下，文明的合作社工作者的制度就是社會主義制度。”因此，社會主義國家必須從財政稅收等方面支持合作社的發展，而且這種支持不應僅是一般性的宣傳鼓勵和行政措施，還必須有各種經濟政策方面“名副其實的支持”，即“在政策上要這樣對待合作社，就是使它不僅能一般地、經常性地享受一定的優待，而且要使這種優待成為純粹資財上的優待(如銀行利息的高低等等)。貸給合作社的國家資金應該比貸給私人企業的多些(即使稍微多一點也好)，甚至和撥給重工業等等的一樣”。[5]由此可見，列寧的《論合作制》是政府支持農村合作經濟組織的經典理論基礎。

2.公共產品理論

新型農民專業合作經濟組織的建立是市場經濟條件下的一種制度創新，承擔經濟和社會雙重職能，兼顧效率和公平，具有準公共產品性質[6]。如果僅僅依靠農民個人的力量來實現這一制度創新，會不可避免地產生制度供給不足問題，因此，政府應采取有效的政策措施，支持和鼓勵新型農民合作經濟組織的建立，如宣傳合作思想和新型農民合作經濟組織知識，制定法律和優惠政策等，以消除制度供給不足。

另外，新型農民專業合作經濟組織的建立和發展也存在“搭便車”問題，如一部分農戶可以不入股而通過新型農民專業合作經濟組織買賣商品，他們沒有承擔新型農民專業合作經濟組織的創建成本，卻可以同樣享受到新的制度選擇帶來的諸多好處。這些問題的存在，一定程度上削弱了人們創建新組織、選擇新制度的內在動力，使得制度供給難以滿足社會的制度需求。為了緩解這一矛盾以及考慮到農民是整個社會的弱勢群體，鑒于新型農民專業合作經濟組織的準公共物品的特征，可以在政府支持下，例如采用法律保護、財政援助、稅收優惠等手段使其在運作過程中降低交易費用收取水平，同時對非社員收取高于社員的交易費，對社員按照交易額、惠顧量進行盈余返還，為社員提供更優惠的服務等措施。

3.新制度經濟學理論

農民合作經濟組織作為農村一項正式的組織制度，其建立、發展和有效運轉都離不開政府的支持和保護，更何況由體制和外部環境不順而造成的高昂的摩擦成本與運行成本，也只能由政府才能消除。目前，我國新型農民專業合作組織創新主要是各種民間主體在外部利潤誘導下自發進行的需求誘致性創新，但由于民間主體既無力也不可能獨自承擔高昂的創新成本，實踐中必然會呈現出局部性、不穩定性、異質性和滯后性特征，無法滿足社會對于合作組織的制度需求。要實現我國農民合作組織向更高層次、更廣范圍發展，必須由多個創新主體共同分擔和化解成本。實現合作組織創新成本的合理分攤和化解，應將民間創新主體的自發創造與政府推動有機結合。一方面，要進一步強化農民在合作組織建立和發展中的主體作用，另一方面由政府擔任“第二行動集團”[7]，協助民間主體實現制度創新。政府的職責應是努力彌補市場缺陷，為市場中的經濟組織提供一個公平競爭的法律政策環境，讓市場機制充分發揮作用，從而使經濟組織真正優勝劣汰。新型農民專業合作經濟組織作為市場經濟主體中的一員，本不應該受到政府的優待，但是農業和農民的弱質性以及農業在整個國民經濟中的重要地位，決定了政府有必要給予新型農民專業合作經濟組織與其他農業經營者同樣的，甚至更優惠的政策待遇。

除了經典的馬克思主義理論、公共產品理論和新制度經濟學理論為政府支持新型農民專業合作經濟組織提供了堅實的理論基礎之外，在公共經濟學理論、交易成本經濟學和企業公民理論等中同樣都能找到政府支持新型農民專業合作經濟組織的理論來源。

二、建立政府支持農民合作經濟組織發展的多層次保障制度體系

目前，我國農民的組織能力和價值觀念都與發展市場經濟的要求存在較大差距，面對農業國際化新趨勢和加入WTO的新形勢，單純依靠農民和其他民間團體的力量推動和實現新型農民專業合作經濟組織的制度變遷與創新，遠遠不能解決新型農民專業合作經濟組織發展中存在的諸多困難以及應對市場競爭所提出的要求和挑戰。在當前現實條件下，我國新型農民專業合作經濟組織發展的基本思路應該是在尊重農民的首創精神，進一步強化農民在新型農民專業合作經濟組織建立和發展中的主體作用的基礎上，充分發揮政府在制度變遷中的引導、支持、協調和服務職能，以構建政府支持農民合作經濟組織發展的多層次制度保障為載體，推動新型農民專業合作經濟組織向更高層次和更廣范圍發展。

（一）高度重視并規范政府指導行為，結合農業和農村經濟工作重點，大力培育發展新型農民專業合作經濟組織

在農業和農村經濟發展的新階段，我國農業發展的戰略重點是通過加快農業和農村經濟結構的戰略性調整和農業產業化經營，全面實施科教興農，盡快提高農業整體素質和效益，促進農民收入持續穩定增長。新型農民專業合作經濟組織是發展高產、優質、高效農業，提高農業產業化經營水平和農產品科技含量的重要力量和有效的組織形式。因此，各級政府要統一思想，從深化農村改革、發展現代農業、應對WTO挑戰的戰略高度重視農民專業合作經濟組織的發展，結合農村產業結構調整、農業產業化、科技興農以及農副產品基地建設等方面，通過多種途徑培育發展新型農民專業合作經濟組織，促進我國農業向產業化、現代化方向發展。一是規范政府行為，減少行政干預；二是主抓試點示范，總結推廣典型經驗；三是理順管理體制，整體協調推進；四是加強對農民合作經濟組織發展的業務指導和監督管理[8]。

（二）加強輿論宣傳、教育與培訓，促進農民合作經濟組織能力建設

1.加大輿論宣傳

這是讓廣大干部和人民群眾了解并接受農民合作經濟組織的價值與原則的最有效途徑，充分認識農民合作經濟組織在市場經濟中的功能作用是喚醒農民合作意識以及動員社會各界為農民合作經濟組織發展創造條件的必要條件。當前要通過宣傳、教育等多種手段，培育農民的合作精神、契約精神，全面激活農民自身的自主、自立、自強意識和群體意識，為農民合作經濟組織的發展和健康運行奠定必要的思想文化基礎，為農民合作經濟組織發展營造一個良好的輿論宣傳社會氛圍。其間要重點幫助干部和廣大人民群眾解決三個方面的認識問題：一是政府支持發展的農民合作經濟組織是產權明晰、充分保護個人權益的互助合作組織；二是發展農民合作經濟組織是對農村經濟社會體制的發展與完善，既不動搖也不改變“家庭經營”這一雙層體制基礎；三是農民合作經濟組織的核心是自愿和合作，以民主自愿為根本原則[9]。

2.開展教育與培訓

這是將數量眾多、缺少合作傳統和組織管理經驗、科技文化素質普遍較低的農戶組織起來，并建成一支領辦農民合作經濟組織的人才隊伍的前提條件和根本出路。一方面，加大政府對農民的合作思想與文化教育投資將對降低農民合作經濟組織的組織成本具有重要作用；另一方面，可以通過高等院校、職業技術學院以及職能部門開展多種形式的業務培訓，為農民合作經濟組織發展培養出一批既能夠適應市場經濟發展需要的，又掌握農民合作經濟組織的基本理論和具體操作方法的經營管理人才。一要將對農民合作經濟組織成員的教育與培訓納入職業技術教育規劃與成人教育之中，以農村基層干部、農民黨員、現有農民合作經濟組織的負責人和積極分子為重點，舉辦各種專門針對合作經濟組織成員的短期、定期培訓班，宣講國家有關的政策法規、合作經濟組織的原則、價值、運行機制和實際操作方法、企業經營管理和市場經濟的基本知識、農業技術和現代信息技術等，提高他們的自我組織能力和經營管理能力。二要加強基礎研究和教育。由于我國農民合作經濟理論研究嚴重滯后，當前我們亟需結合中國的現實，加強農民合作經濟組織的基礎理論研究，構建有具有中國特色的農民合作經濟理論體系。三要注重發揮黨員的模范帶頭作用，培養基層農民合作經濟組織的領袖，提倡在農民合作經濟組織中發展黨員，鼓勵農民黨員辦合作經濟組織。四要運用參與性項目手段去推廣有關合作組織的知識，幫助和指導農民合作經濟組織制定發展規劃、壯大組織規模。

（三）積極完善落實各項支持政策，為農民合作經濟組織發展打造一個良好規范的制度軟環境

雖然我國農民合作經濟組織的發展離不開政府的支持，但是過多、片面的強調政府干預只會消弱農民合作經濟組織的自主和獨立，因此合理定位政府在扶持農民合作經濟組織發展中的角色和使命是不可忽視的問題。

1.推進公共財政體制改革，確保并提高對農民合作經濟組織的財政扶持力度

一方面，由于農民合作經濟組織同時承擔經濟和社會職能，兼顧效率和公平，具有準公共產品性質；另一方面，提供公共產品滿足社會公共需要是財政政策的立足點和出發點，因此，實行支持新型農民專業合作經濟組織的財政政策不僅是政府的基本職責，也是深化農村經濟體制改革、完善農業支持政策的必然要求，還是新形勢下農業財政改革和創新的一項重要內容。由于新型農民專業合作經濟組織在我國是一個新生事物，財政資金支持新型農民專業合作經濟組織的建設是一個需要研究和探索的嶄新課題。

（1）雖然中央財政已經明確了對農民合作經濟組織進行項目資金扶持，但由于目前我國各地對農民專業合作經濟組織的概念解釋以及認定標準都不統一，因此，存在財政資金扶持對象的標準選擇問題。過高則在全國失去普遍性，達標者甚少且基本上都在發達地區，違背了財政資金扶持的普遍與公平要求；如果標準定低了，一些機構松散的組織，甚至一些不是農民合作經濟組織的組織都有可能成為財政資金扶持的對象，達不到財政資金扶持的目的。另外，財政資金扶持帶有一定的政策導向作用，搞不好還會起到相反的作用。 因此，科學準確地界定財政資金扶持的對象標準非常重要。

（2）財政資金扶持農民專業合作經濟組織應貫徹兩條基本原則： 一是培養農民專業合作經濟組織的帶動力。農民專業合作經濟組織為社員提供了哪些服務，財政資金就可以扶持哪些環節。二是培育農民專業合作經濟組織的市場競爭力。在充滿競爭的市場經濟條件下搞合作組織，只有農民專業合作經濟組織要不斷壯大經濟實力，才能為成員提供更多的服務，謀取更多的利益。

（3）從財政資金扶持的規模來看，財政資金對農民合作經濟組織的扶持力度還不夠，農民合作經濟組織缺乏進一步壯大的經濟基礎。通過到安徽、江蘇一些市縣基層調研，了解到農民合作經濟組織的收入來源主要有成員的會費、股金、對外經營收益以及各級地方政府的資助等；支出主要用于維持農民合作經濟組織的運轉以及對外經營中所發生的費用等，普遍都存在資金短缺問題，特別是缺乏進一步將農民合作經濟組織做大做強所急需的資金支持。

綜合各種因素，我們認為政府及財政部門要提高認識、明確扶持政策、理順扶持機制與資金渠道，加大財政扶持農民合作經濟組織的力度。具體對于某一個農民專業合作經濟組織來說，財政資金扶持的規模不宜過大，同時，對合作社和協會的扶持規模還應有所差別。另外，對于新型農民專業合作經濟組織的資金扶持，還應實行項目化管理，建立健全考核機制。

2.優化融資環境，擴大財政扶持農民合作經濟組織的融資渠道

對于扶持農民合作經濟組織的資金來源，單靠財政資金是十分有限的，還需要通過財政扶持的引導，調動社會各方面投資積極性，加強社會融資，拓寬財政扶持農民合作經濟組織的融資渠道。各級農業銀行、農業發展銀行或信用社應提供新型農民專業合作經濟組織生產經營所需貸款；對新型農民專業合作經濟組織擴大經營規模、增加設施投資等，也應給予相應支持。同時鼓勵農村信用合作社選擇制度健全、經營業績好的新型農民專業合作經濟組織試行流動資金貸款的信譽擔保制度，擴大信用社對客戶的信譽擔保范圍及貸款額度。

首先，要充分發揮財政資金的導向作用，引導信貸資金、域外資金和其他一切可以利用的資金投向農民合作經濟組織。其次，金融機構和農民信貸機構，要簡化貸款手續，積極為農民合作經濟組織創新發展提供資金支持。第三，改善投資環境，充分發揮市場配置資源的基礎作用，吸引城市和國外、省外資金投向農民合作經濟組織。第四，要積極引導農民廣泛開展多種形式的聯合與合作，鼓勵農民通過土地、勞務、資金、技術等方式入股，興辦創新農民合作經濟組織。

總之，財政扶持農民合作經濟組織，就是要在財政扶持資金的引導下，逐步形成以財政投入為導向、信貸投入為依靠、農民和集體投入為主體、社會資金和域外資金為重要來源的多元化、多渠道的融資機制。

3.落實和完善稅收優惠

由于合作經濟組織是惠顧者的企業，經營活動并非以營利為目的，因而在西方國家，政府通常實行減稅、低稅或免稅的政策來支持和促進合作經濟組織的發展。稅收政策作為國家對市場經濟實施宏觀調控的一種重要的經濟杠桿，在發展農民合作經濟組織方面有得天獨厚的優勢，因而，政府應落實和完善各項稅收優惠政策，盡可能減輕新型農民專業合作經濟組織及其社員的稅負水平促進新型農民專業合作經濟組織健康持續地發展壯大。

首先，推行免稅資格認定制，加強對農民合作經濟組織的稅收管理。

我國農民合作經濟組織應改為由非營利組織監管委員會實施登記制和由稅務部門實施免稅資格獨立認證制相結合。一是由非營利組織監管委員會辦理注冊登記手續，側重對農村經濟合作組織進行合法性考察；二是由稅務部門嚴格審批其免稅資格申請。在稅收管理中實行普遍稅務登記制度、專用票證體系和使用專門的納稅申報表。免稅資格的獲取應至少符合以下條件：一是公益性的，而非互惠性或營利性的；二是具備公益法人資格；三是全部資產及其增值為公益法人所有，而非個人所有；四是不分配利潤；五是在終止或解散時，其剩余財產只能用于公益事業；最后，獲得農民合作經濟組織免稅資格的組織可以享有免稅的權利，但需定期進行稅收申報并接受相應的考核，農民合作經濟組織的非免稅項目還應依法納稅[10]。

其次，以營利與否為標準對農民合作經濟組織采取差別稅收政策。隨著農民合作經濟組織向市場化轉型，籌資方式多樣化和商業活動相應增多，我國有關稅收政策制定上可借鑒國外做法，對農民合作經濟組織的活動予以區別對待:對農民合作經濟組織向全社會或特定群體無償提供服務或福利的活動實行免稅；對農民合作經濟組織與收益人存在服務售賣關系的活動，視同企業的生產經營活動征稅；對農村經濟合作組織資產的保值增值活動(資產運營行為)，在流通環節按照企業類似活動進行征稅，對其用于公益活動的收益免征所得稅。

另外，為了防止農民合作經濟組織的稅收優惠政策被濫用和農民合作經濟組織的控制人利用農民合作經濟組織逃、避稅或瓜分農民合作經濟組織的利潤，在規定農民合作經濟組織從事營利性和非營利性目的的活動同時，稅法還應從以下方面進行規制:一要防止農民合作經濟組織與營利企業利用關聯交易轉移利潤；二要限制農民合作經濟組織的管理人員的收入水平，防止管理人員瓜分利潤；三要規定農民合作經濟組織的慈善支出比例，保證其公益性的宗旨不被偏離；四要限制農民合作經濟組織從事高風險商業活動，保證農民合作經濟組織的財務安全。

第三，對于弱勢群體組成的農民合作經濟組織，政府應在稅收上給予最大限度的優惠。一方面，要充分考慮到農民合作經濟組織及其提供的服務具有部分公共物品性質，給予減免稅收的優惠政策。另一方面，利用稅收政策引導合作社從事農產品深加工業務，鼓勵農民合作經濟組織擴大銷售范圍，增強市場競爭能力。

最后，借《農民專業合作社法》之東風，加快制定適宜我國農民合作經濟組織發展的稅收優惠法律制度。應該說《農民專業合作社法》的通過及正式實施為構建適宜我國農民合作經濟組織發展的稅收優惠法律制度提供了巨大的助推力和契機。當前我們應該借鑒發達國家經驗，充分考慮我國農民合作經濟組織的公益性和非公益性、營利性和非營利性的交織性，按其所提供服務的性質劃分為純公益性農民合作經濟組織和準公益性農民合作經濟組織，本著分類指導，區別對待的原則，積極構建和完善我國合作社稅收優惠法律制度[11]。

（四）構建政府支持農民合作經濟組織發展的社會服務體系，為農民合作經濟組織的發展創造良好的外部環境

新型農民專業合作經濟組織在促進農村經濟發展中發揮著重要的作用，但是由于我國農民合作組織發育較遲緩，自身力量有限，要使其步入快速發展的軌道，客觀上構建多層次、多形式、全方位、系統而有力的社會服務體系作為外部支撐。現階段，應在政府主導下，建立包括教育培訓、信息服務、資金融通、社會保障等在內的多層次社會服務體系，幫組農村經濟合作經濟組織解決發展中所遇到的困難和問題。

總之，新型農民專業合作經濟組織的發展壯大，離不開一個良好的外部環境，除了構建政府支持農民合作經濟組織發展的社會服務體系，充沛的資金、先進的技術、優惠的政策等等都是構成這個環境的不可或缺的條件，而政府應當是創建這個環境的最主要的力量。政府可以結合當地實際，對具有地方特色的農民專業合作經濟組織優先予以扶持，通過開展交流會、舉辦文化節等多種形式進行招商引資，擴大其影響力。其中一部分資金可用于農民專業合作經濟組織的再發展，另一部分資金可用于相關的科學技術研究，解決生產加工過程中所遇到的難題，不斷地提高特色農產品的品質和質量，增加其附加值。這樣就可以通過一部分農民專業合作經濟組織的優先發展而帶動整個地區的經濟發展，從而惠及更多的農民專業合作經濟組織，進入一個良好的經濟循環圈。

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The Theory and the Policy System of Government Supporting the Development of Farmers Cooperative Economic Organizations

Chu Deyin1，2，Jing Tingru1

（1.Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 23030,China；2.Dongbei University of Finance and Economics, Dalian 116025, China）

Abstract: This article, applying the classical Marxism theory, the theory of public goods and the modern economic theory, explains why the government has supported the development of farmers cooperative economic organizations. From the view of the system designation, it suggests that the government should build a multi-level, comprehensive security system to support the development of farmers cooperative economic organizations including publicity, education and training, financial revenue, financing and social services.

Key words: farmers cooperative economic organizations; government supporting; the theory of public goods

（責任編輯：張靜一）