“做實做小”養老金個人賬戶改革的問題與對策

唐運舒　談　毅

[摘要]“做實做小”養老金個人賬戶是我國養老保險改革進程中重要的一步。文章在介紹東三省養老金個人賬戶試點改革方案的基礎上，分析了上海等八省市試點推廣改革的內容以及改革在推進過程中遇到的難題，并對出現的問題提出相應的對策建議。

[關鍵詞]個人賬戶；空賬；養老金

[中圖分類號] C913.7［文獻標識碼］ Ａ

[文章編號] １６７３－０４６１（２００9）01－００45－０3

※安徽省教育廳基地一般項目（2008sk022）。

一、引 言

中國城鎮職工養老保險實行由統籌賬戶和個人賬戶相結合的部分積累制。統籌賬戶以當期職工部分繳費支付當期退休人員部分養老金；個人賬戶通過其個人繳費形成積累，在其退休后，按照賬戶積累資金總額向其支付養老金。可是，由于老齡化趨勢導致退休職工人數逐年增加，加之以往制度體系下養老金欠賬無法厘清，致使統籌賬戶每年均存在巨大支付缺口，不得不挪用個人賬戶基金來填補統籌賬戶支付缺口，因此形成了巨額空賬。嚴重的“空賬”問題不僅使我國的養老保險制度在實際運作中仍然停留在傳統現收現付制的模式中，而且加大了未來養老金支付危機，使所建立的新制度難以為繼。[1][2]因此，2000年底，國務院選擇遼寧省作為“做實做小”個人賬戶為重點的完善城鎮養老保險制度試點。 2004年試點擴大到吉林和黑龍江兩省，從2006年1月1日又有八省開始啟動“做實做小”個人賬戶工作。[3]然而，到目前為止，改革試點推進不是十分順利，改革在推進中遇到了一些難題[4]，本文對做實做小養老金個人賬戶試點方案進行了研究，分析存在的問題及其成因，為進一步在全國范圍內做實做小養老金個人賬戶提出對策建議。

二、東三省做實做小養老金個人賬戶試點改革分析

做小做實個人賬戶就是為了填補空賬，杜絕未來支付隱患；且統籌基金與個人賬戶基金分別管理，以避免挪用個人賬戶基金。因國家財力限制，賬戶只能通過做小來實現做實，從原來占本人繳費工資的11%調整為8%。東北三省最初是從個人賬戶的5%起步做實個人賬戶，之后將逐年增加至8%。一旦個人賬戶不再被挪用，統籌賬戶當期發放缺口必然重新顯現。因此，改革的核心集中于做小做實個人賬戶的財政補貼方式和積累基金的管理模式。改革在推進中形成了兩種不同的思路和模式，遼寧省和黑吉兩省分別代表了這兩種模式。

（一）遼寧“補缺口”模式

遼寧按照“補缺口”的模式運作，具體實施時，根據收支兩條線的原則，將個人賬戶和財政補助“劃清界限”。先將市縣個人賬戶基金向省個人賬戶專戶歸集，由省社保經辦機構監督管理。個人賬戶完全記清，一方面做到賬人對應，另一方面要求與基金總數嚴格對應。與此同時，中央補助下放到省財政專戶，然后按照另一條線路，參照各地需求和地方財政補助同時下撥到市縣財政專戶，由地方社保部門負責劃撥，直接補充統籌賬戶的發放缺口。也正因此，遼寧的試點模式被形象地比喻為“補缺口”。 其補貼數額，系根據上年全省參保人員繳費工資的5％計算，其中，中央補貼75％，地方自籌25％。中央補貼額度如果少于統籌發放缺口，還需要地方政府自籌資金補足。

（二）黑吉“補賬戶”模式

黑吉兩省采用“補賬戶”的運作模式。具體而言，黑吉兩省個人賬戶基金并未由縣市向省社保部門歸集，而是留在地方，直接彌補當期統籌賬戶發放缺口，因此個人賬戶形式上仍為空賬。同時，中央給予黑吉兩省的財政補助，不再打入兩省當期統籌賬戶，亦不直接注入個人賬戶，而是由上級國庫下撥至省國庫專戶獨立存放，作為儲備，每年登記一定的記賬利息，與仍為空賬的個人賬戶遙相對應，形成“補賬戶”模式。

(三) 遼寧模式與黑吉模式的比較

1.兩種模式對財政支出壓力的比較

遼寧“補缺口”模式由于個人賬戶不再允許被挪用，但是養老保險的統籌賬戶當期支付缺口依然存在，中央和地方兩級政府仍需各掏腰包保證養老金的發放。因此“補缺口”模式試點改革實際上面臨著補“個人賬戶”和“統籌賬戶”雙重財政補貼壓力。

與“遼寧模式”的“補缺口”相比，“黑吉模式”具有“補賬戶”的特征。在這種模式下，地方依然可以調度個人賬戶資金填補統籌缺口，因此令養老金當期支付壓力大為減輕。

2.兩種模式對緩解養老金隱性債務的比較

遼寧模式與黑吉模式分歧的存在，在很大程度上反映了中國社會養老保障體系潛藏的尖銳矛盾。由于國家養老金隱性負債的存在，養老金的當期支出和未來支付都存在巨大的壓力。遼寧模式采取統籌賬戶和個人賬戶相分離的形式，從一定程度上緩解了養老金未來的支付負擔，但對當期財政造成了很大的支付壓力。正是出于財政支付壓力的考慮，黑吉兩省的試點方案不得不更多地考慮到當下財政支付的壓力，采用“補賬戶”模式。“補賬戶”操作方式雖然可以緩解當前的財政支付壓力，但并未能真正應對未來支付隱患。從長遠看，巨額隱性債務和越來越大的支付缺口，仍是中國養老保障制度轉軌途中無法逾越的鴻溝。

三、上海、天津等八個省市試點推廣遇到的難題分析

（一）改革方案內容

從2006年1月1日起養老保險個人賬戶改革試點擴大到了上海、天津、山東、河南、山西、湖北、湖南、新疆等8個省市、自治區。新增的8個省、市、自治區做實個人養老賬戶的改革方案，都將2006年1月1日作為“新老劃斷”的時間點。這一天以前已經退休的人員，個人賬戶不做實；這一天以前已經參保尚未退休的人員，以前沒有做實的個人賬戶不做實，以后逐步做實；這一天之后參保的人員，個人賬戶從參保繳費開始逐步做實。

具體的實施方案與東三省試點有所不同。首先，從補貼方式看，八省(區、市)方案提出做實個人賬戶采取“動態做實、半動態補助“的辦法。所謂“動態做實”就是個人賬戶做實的數額隨著個人繳費工資的增長而增長； “半動態補助”是指中央財政對已做實的部分(存量)實行定額包干補助，不再隨個人繳費工資總額的變化重新調整。其次，從做實賬戶的規模看，東三省均從繳費工資的5%起步做實，而八省(區、市)方案則從3%開始起步做實。

（二）試點推進中遇到的問題

1.資金的缺口問題

實際上，新增八省企業職工基本養老保險個人賬戶改革試點采用是“補賬戶”的模式。據相關人士分析，之所以形成“補賬戶”格局，并非政府有意為之，仍是由于資金緊缺所致。[5]首先，由于中央財政補貼未能及時撥付到位，地方上不得不先拿個人賬戶應急，事后再補賬戶；其次，由于財政補貼按照做實前一年社會平均工資為基數進行測算，少于實際做實個人賬戶所需金額。

以湖南省為例，據統計，截止2003年底，該省企業養老保險個人賬戶累計記賬余額為318.25億元，也就是說，到2003年底職工個人賬戶需318.25億元的基金（不包括2003年末個人賬戶記賬利息11億多元），但是實際上至2003年末企業基本養老保險基金累計結余只有167.13億元，企業養老保險基金個人賬戶缺口基金多達162億元之多。相當于該省2003年度全年企業養老保險費征收額。由于做實個人賬戶既包括歷年也包括當年，假設個人賬戶仍按11%記入，到2004年底預計企業養老保險基金個人賬戶缺口基金達179.92億元（不包括2004年末個人賬戶記賬利息），而且缺口基金將以約17.32%平均速度增長（以2005年起按8%記入個人賬戶計算）；假設從2005年改按個人賬戶8%記入，當年企業養老保險基金個人賬戶缺口基金約18億元。顯而易見，這樣大的基金缺口，解決起來具有很大的難度。

2.做實個人賬戶后基金管理問題

八省(區、市)養老金改革方案中指出，中央財政為做實個人賬戶補助的資金，由省(區、市)政府委托全國社會保障基金理事會投資運營，全國社會保障基金理事會承諾較優惠的收益率；中央財政補助之外的個人賬戶基金，則由省(區、市)按照國家規定投資運營，并負責保值增值。這樣也就產生了一個新問題，即如果根據規定，中央財政補助資金由中央集中管理，在此之外的個人賬戶基金由各省(區、市)投資運營，這就意味著一個個人賬戶基金分兩處管理。顯然，這需要制定兩個不同的運營辦法。到目前為止具體的管理辦法還遲遲沒有出臺。實際上管理辦法不出臺，有關資金便不能真正到位，賬戶的做實仍無法實現。[6]

四、做實做小養老金個人賬戶的建議

（一）建立政府支持機制

做實個人賬戶不僅僅是勞動保障部門的事情，它關系到整個社會的安全與穩定，必須爭取政府對這項工作的支持，建立一套完整的政府支持機制。

1. 穩定的財政投入

做實個人賬戶后，養老金當期支付壓力增大，確保發放工作任務艱巨，政府對轉軌后的“老人”和“中人”的隱形債務有不可推卸的責任，必須建立穩定的財政投入機制。一般情況下，地方財政的支付能力是有限的，必須明確中央財政的責任，要求中央財政提供長期、穩定的資金保障。隨著中國經濟迅速發展，財政實力的增加，適當從財政中節約部分資金作為養老金補充也是可行的。

2. 政策扶持

對于做實個人賬戶地區的基金投資運營，國家應該實行扶持性、優惠性政策，如減免有關的稅費等。可以按照國際慣例形成委托專業機構運營的模式，走市場化的路子，通過市場運作實現基金的保值增值。在條件成熟時，也可委托民營機構對養老保險基金實行運營，國家可對實際運營過程實行宏觀監管，逐步減輕政府在基金管理方面的責任。

3. 劃撥國有資產充實養老金“空賬”

對于巨額隱性債務和越來越大的支付缺口，徹底的解決辦法還是下決心“一次性還賬”，即以國有股劃轉社保基金的辦法來補償隱性債務。在實際操作中，可以結合對國有企業改革，將國有企業的部分股權劃歸到專門的社會保障機構，用股權收益支付負債；或者以一部分國有資產，比如一些中小型企業、部分國有房地產等進行出售、租賃，以銷售和租賃收入進行償債。

（二）適當延長職工退休年齡，減輕個人賬戶基金發放壓力

當年在規定企業員工的退休年齡時，中國人的預期壽命比現在短。隨著人民生活水平的提高，現在預期壽命日漸延長。因此應該制止鼓勵或強制性提前退休的做法，逐步提高退休年齡。據有關部門測算，在我國退休年齡每延長一年，養老統籌基金可增收40億元，減支100億元。當退休年齡增加后，養老保險個人賬戶的累計余額會增加，而退休時的預期壽命會相應減少，其結果是退休金水平提高。因此，延長職工退休年齡，不僅可以減輕個人賬戶基金發放壓力，還可以提高其退休金的水平。

（三）進行個人賬戶管理制度創新

在我國，現行的養老金體制是由新老體制轉軌的結果。在現有制度下，做實個人“空賬”，需要提高繳費率或增加中央財政補貼，勢必會加重個人、企業和政府的負擔。在國家財力相對有限，沒有辦法一次性解決制度轉軌成本的情況下，考慮逐步消化巨額養老金隱性債務未必不是一種明智的選擇。

我國可以參考瑞典把目前的個人賬戶改革為記賬式個人賬戶(NDC)①。NDC的做法是：參保人按照確定數量繳費進入個人賬戶，管理部門每年計入按照法定利率計算的利息收入，但個人賬戶上的錢并不需要留下來，而是直接支付給同一時點的老年人。參保人退休時，可以獲得根據賬面積累額精算出來的養老金。這樣做，可以避免年輕人的雙重負擔和不合理的代際收入轉移。用政府信用擔保，由公共部門運作，可以不受私人部門財務能力和管理能力不足的制約，避免資本市場短期價值起伏的風險，這在我國當前資本市場不成熟的階段尤其重要。因此，采用NDC可能是中國完善養老金體制，解決養老金“空賬”的切實可行的有效途徑之一。

[注 釋]

①此處觀點參見2006年《財經》第11期，“李劍閣：養老金‘空賬新解”。

[參考文獻]

[1]馬 沖．做實基本養老保險個人賬戶問題研究 [D]．河海大學碩士論文．2007.

[2]王翠英.淺談做實基本養老保險個人賬戶的意義及辦法[J].山西財經大學學報，2001,(12):46.

[3]陳旭東.做實個人賬戶攻堅戰將全面打響[N].中國證券報，2005-11-11.

[4]張標.東北三省社保試點評估：個人賬戶做實仍需完善[N].第 一財經日報，2006-9-25.

[5]張建波,左相印.彌補養老保險隱性債務面臨的困難及對策研究[J].技術經濟，2005，（3）：11-13.

[6]張明.養老金個人帳戶“空帳”的對策及做實后的風險分析[J].甘肅農業，2006,(3): 84.

The Problems and Countermeasures of Filling up and Cutting down Personal Account of Pension Insurance

Tang Yunshu1，Tan Yi 2

(1.School of Management, Hefei University of Technology ,Hefei 230009,China ;2.Antai College of Economics & Management, Shanghai Jiao Tong University ,Shanghai 200052,China)

Abstract: Filling up and cutting down personal account of pension insurance is an important step of reform of urban social security system. Based on the introduction of reform experiences of Liaoning, Heilongjiang and Jilin provinces, this paper analyzes the reform scheme and stubborn problems of the eight provinces including Shanghai etc. Finally, the author puts forward the corresponding solution for stubborn problems.

Key words: personal accounts； empty account；retirement pension

（責任編輯：張靜一）