在深化改革中促進就業與勞動力市場一體化

摘要全球金融危機使得中國勞動力市場的體制問題更加凸顯出來。在應對這次危機過程中，我們需要堅持就業優先的原則，把短期政策與深化改革有效地銜接起來，通過多管齊下來穩定和擴大就業，推動勞動力市場一體化發展，提高中國經濟抵御外部風險和沖擊的綜合能力，實現保障就業、改善民生和社會穩定等多重目標。

關鍵詞金融危機就業沖擊戶籍制度改革常住人口勞動力市場一體化

中圖分類號F241文獻標識碼A文章編號1004-6623(2009)02－0054－04

作者簡介王德文(1967－)，安徽樅陽人，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員。研究方向：就業與社會保障、農業與農村發展、中國經濟改革。

2008年爆發的全球金融危機，是上個世紀大蕭條以來，全球實體經濟受到的最嚴重的一次沖擊，它對全球經濟造成的負面影響遠遠超出了人們的預料。一些經濟學家宣稱這場危機的嚴重程度與上個世紀大蕭條不相上下。諾貝爾經濟學獎得主克魯格曼認為，這次危機有可能導致全球經濟長期低迷，類似于泡沫破滅之后日本的經濟停滯。一些審慎的預測分析認為，全球經濟恢復到正常的狀態大約需要2～3年的時間。

這場危機對中國勞動力市場帶來了巨大沖擊。它不僅造成了大量就業崗位喪失，而且削弱了城鄉收入增長的基礎，不利于啟動國內消費需求。在外部因素不確定的情況下，我國采取了“保增長、擴內需、調結構”的宏觀經濟政策。在政策實施過程中，我們需要堅持就業優先的原則，把短期政策與深化改革有效地銜接起來，通過多管齊下來穩定和擴大就業，推動勞動力市場一體化發展，提高中國經濟抵御外部風險和沖擊的綜合能力，實現保障就業、改善民生和社會穩定等多重目標。

一、農民工就業崗位的大量喪失與前所未有的城市就業壓力

2008年10月以來，金融危機對我國沿海地區的出口企業帶來了巨大沖擊，導致了大量農民工提前返鄉現象。農業部最近組織的來自15個省、150個村抽樣調查的結果顯示，春節前返鄉的農民工比例為38.5％，其中有39.6％屬于失去工作或者未找到工作的返鄉勞動力。也就是講，相當于外出總量15.3％的農民工提前返鄉，大約有2000多萬人因經濟危機沖擊或經濟不景氣而失去工作崗位。

沿海地區對外開放程度高，是這些地區遭受金融危機沖擊程度最大，并導致農民工提前返鄉的重要原因。以廣東省為例，它的經濟總量占全國1／10以上，出口占全國的1／3。由于來料加工比例高，出口企業的利潤薄，制造業、特別是中小企業最容易受到外部環境的沖擊。在出口訂單減少、推遲或取消等情況下，不少企業面臨著減產、停產或倒閉的窘境，企業開工不足導致了企業用工減少或需求下降問題。在崗位消失、就業不足或就業機會少的情況下，大批農民工只好提前返鄉。

農民工在就業崗位喪失之后，因臨近春節而提前返鄉，這樣城市勞動力市場就有一段緩沖時間，但春節之后，農民工的提前返城使得城市就業形勢進入嚴峻的階段。

金融危機對我國的就業沖擊，從沿海地區和出口部門向內地和其它部門傳遞，使得城市勞動力市場面臨著前所未有的就業壓力。金融危機帶來的就業沖擊，不僅使得大批農民工失去了就業崗位，而且也使得部分城鎮勞動力失去了就業崗位。長期以來，農業部門扮演就業蓄水池角色，一旦遇到嚴峻的城市就業形努，農村勞動力通過返鄉務農來緩解城市就業壓力。然而，在新的形勢下，有多少農村勞動力依然選擇外出，則是構成城市勞動力市場就業壓力的關鍵性因素之一。

根據2006年農業普查數據顯示，農村外出從業勞動力中，20歲以下占16.1％，21～30歲占36.5％，兩者占外出從業勞動力的一半以上。這些農村勞動力較為年輕，學校畢業后直接外出打工，缺乏農業生產經驗，向往城市生活，在消費和行為方式上也與城市同齡人比較接近。作為新一代遷移勞動力，他(她)們的就業選擇與老一代遷移勞動力有著本質的區別，傾向于選擇非農就業，在城市尋求個人發展機會，因此，這些勞動力繼續外出的可能性非常大。31～40歲年齡組別占外出從業勞動力的1／3，這部分勞動力是農戶掙得工資性收入的主要來源，外出比例也很高。相對來講，40歲以上年齡組占外出從業比例不到20％，在不利的就業形勢下，這部分勞動力的外出可行性相對較低。如果假設70％的農村遷移勞動力依然選擇外出，那么，粗略地估計農民工的就業崗位缺口接近1400萬個左右。

金融危機最直接的影響是造成了總需求不足，進而導致我國經濟增長下滑，拉動就業能力減弱。中國經濟的周期性變化大約5年左右時間，從經濟衰退到經濟復蘇需要2～3年的時間，經濟形勢變化將對就業形勢產生較大的影響。農民工就業崗位不足，將會對城鎮勞動力市場帶來巨大就業壓力，加劇勞動力市場就業競爭程度，對城鎮新增就業形成擠壓效應。城市下崗失業人員大約有830萬，2009年大中專學校畢業生數量有610萬人，加上去年尚未落實就業的150多萬，城鎮本身需要解決就業的人數將達到1500多萬人。在不考慮就業崗位繼續減少的情況下，大約需要新增3000萬個就業崗位，才能實現全部就業的目標。然而，我國經濟增長創造城鎮新增就業崗位每年大約900多萬，顯然不能滿足勞動者的就業需求。在勞動力供給遠大于需求的情況下，經濟政策必須以就業優先為核心，最大限度地創造和增加新的就業崗位，才能在經濟增長和就業增長之間保持一致。

二、就業沖擊凸顯深刻的體制問題

在這場金融危機中，農民工遭受的沖擊程度最大，這與農民工從業的行業分布高度相關。在制造業、出口企業和外資企業中，農民工的就業比例非常高。根據農業普查資料，農民工就業數量最多的四個行業是：制造業、建筑業、居民服務業、批發零售住宿餐飲業，對應的數量分別為4248萬人、2866萬人、1663萬人和1335萬人，占外出務工數量的比例為31.4％、21.2％、12.3％和9.9％。由于制造業和建筑業受金融危機影響程度最大，這兩個行業農民工崗位喪失也最多。同時，農民工文化程度以初中教育為主，勞動技能較低，因而在企業減員或裁員過程中最容易遭到沖擊。

農民工遭受的就業沖擊，從一個側面反映了戶籍制度和地方就業保護等深層次的體制問題。在制造業和建筑業的就業總量中，農民工已經是這些產業勞動力的主要組成部分，然而，由于戶籍制度制約，農民工無法選擇在城市永久地定居下來，享有本地勞動力同等的就業機會和社會福利待遇。在應對這次金融危機中，一個非常可喜的政策變化，是把在城鎮居住半年以上的農民工納入城鎮失業統計體系。然而，通過調研發現，盡管農民工遭受沖擊程度最大，但一些地方政府在穩定和促進就業過程中，把本地勞動力就業放在優先的位置，對外來勞動力和農民工采取了差異化的就業政策，如就業崗位補貼優先解決本地就業、對企業社保費用減免也限于

本地勞動力優先，等等。

這種差異化的就業政策與上世紀末不少城市出臺的就業保護政策如出一轍。在分稅制情況下，戶籍制度制約進一步強化了地方政府優先解決本地就業的利益取向。實現充分就業的目標屬于全國性的公共服務，由于缺乏有效的責任分工、問責機制和利益補償，地方政府在解決外來勞動力的就業等問題上，自然缺乏有效的激勵和動力。這樣，即使中央和地方都投入很大的人力、物力和財力，但本地就業優先通過加總并不能帶來全國的就業最大化。也就是講，地方就業保護措施，提高了穩定和擴大就業的政策成本，削弱了積極就業政策的實施效果。因此，就業沖擊凸顯了城鄉勞動力一體化建設的深層體制問題。

大學生就業也受到了人們的普遍關注。大學生就業困難不是今年出現的新現象。自高等學校擴招以來，大學生就業困難就不斷見諸媒體新聞，也引發了人們對高等學校擴招的討論。伴隨著招生數量和畢業生數量擴大，大學生就業困難在經濟形勢非常好的時期就存在，在金融危機沖擊就業的當下，這個問題的嚴重性無疑會進一步顯現出來。

隨著2001年以來中國經濟處于新一輪高速增長周期，城鎮原有的下崗失業問題雖然有所緩解，但自然失業率仍保持著高位水平，反映出勞動力市場供求存在明顯地結構性矛盾。其中，青年失業逐步上升，并構成自然失業率的主要部分，表明中國自然失業率的構成發生了重要變化。利用人口普查等分析表明，從2000年到2005年，盡管城鎮就業形勢好轉，但大學生失業率不降反升，占青年失業比例從16.9％上升到17.3％，提高了0.4個百分點。而且，省會城市的大學生失業比例數量約占大學生總體失業人數將近一半。

大學生就業問題受到高度社會關注，一方面是這個問題如果得不到很好地疏導和解決，往往會由此引發較為嚴重的社會問題。例如，2006年初法國“首次雇用合同”法案出臺之后，遭到了青年學生的反對，從而掀起了全國性學潮和社會騷亂。另一方面大學教育是一筆較大的投資，家庭和個人背負較為沉重的資金或債務負擔。如果畢業就失業，則延長了償還上大學背負債務的時間，加劇了大學畢業生個人及其父母的心理焦慮。

除了勞動力市場不完善等因素外，大學生就業困難也暴露出兩個方面深層次的問題：一是高等教育質量問題，二是戶籍制度制約問題。在高等學校擴招過程中，高等教育的層次結構和專業結構不合理，高等教育職業方向不明確，教育與勞動力市場需求相脫節，是造成大學生就業困難的重要原因。與此同時，大學生在尋找工作時，都希望找到能夠解決戶口的工作，進而享受與戶口相關的福利和公共服務。但是，一些大城市的戶籍制度改革，尚未取得實質性的進展，很多用人單位無法解決戶口問題。對于想在大城市落戶的大學生來說，找到合適的工作還面臨著體制上的制約。解決大學生就業困難不僅要立足當前，更要著眼于長期機制，通過深化體制改革，采取有針對性的措施，提高大學生的就業能力。

三、保增長就是保就業

在總需求不足的情況下，刺激總需求是穩定增長和促進就業的重要手段，也就是講，當面臨著總需求不足時，保增長就是保就業，保持經濟增長穩定在8％～9％左右，防止經濟進一步下滑，才能保證就業的相對穩定。

投資拉動是穩定經濟和推動總需求的重要財政手段。不同投資組合的增長和就業的混合效果差別很大。對資本密集型行業高投資可以保持經濟較快增長，但并不能實現就業優先的政策目標。實現又好又快的經濟增長，關鍵在于保持經濟增長和就業增長的相互協調。這種相互協調還要注意短期和長期之間的相互銜接。

基礎設施投資對于解決長期增長的瓶頸，是必要的，但基礎設施等產業的鏈條長，資金投入量大，拉動就業的效果弱。在總體就業形勢面臨前所未有的壓力時，投資拉動應更多地向勞動密集型行業和中小企業傾斜。即便是基礎設施等重大工程投資，也可以采取招投標方式和針對中小企業、勞動密集型企業的“訂單”管理模式，對符合要求的、與重大工程配套的中小企業、勞動密集型企業給予優先權，提高財政政策解決就業的積極效果。同時，放松政府對基礎設施領域和壟斷部門的管理，對民營資本開放，鼓勵和引導民營資本投入和參與建設，擴大社會投資的總規模，促進增長，增加就業。

出口急劇下降和外商直接投資減少，是造成總需求不足的重要來源。在全球經濟前景尚不明朗的前提下，出口企業接不到訂單、訂單延遲或訂單減少，造成了出口企業無法組織和安排生產，也就無法保持生產和就業的穩定。采取出口退稅和減免稅收、延緩繳納社保費用和適當降低社保費率等，是減輕企業負擔和提高出口企業競爭力的一種積極措施，也能部分地刺激出口需求，保持企業生產和就業崗位的相對穩定。

減低企業繳納的社保費率仍有一定的空間。目前，減低企業繳納的社保費率包括基本醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險四種，企業繳納這四種費率合計相當于工資總額的10％左右，而企業繳納的基本養老保險費用相當于工資總額的20％，是企業繳費的大頭和最重的繳費負擔。通過適當降低養老繳費比例，可以進一步減低企業負擔。降低企業社保繳費費率，全國應采取統一的比例和幅度，以免造成地區之間企業的不公平的競爭環境。

擴大內需是保持中國經濟平穩增長的關鍵。要做到這一點，在相當大的程度上取決于能否成功建立適合中國國情的、可持續發展的社會保障體系，包括基本養老保險體系、基本醫療保險體系、失業保險體系、最低生活保障體系、教育體系、住房體系等等。只有這樣，才能減少個人或家庭的謹慎性儲蓄，不必為了擔心子女的教育費用和醫療費用存錢，降低儲蓄率，從而促進消費、擴大內需。城鄉居民在擁有安全可靠的生活保障之后，才會對更加舒適的住房、便捷良好的交通等有進一步需求，從而推動消費結構向更高的層次演進。因此，我國必須加快城鄉社會保障體系建設，發揮社會保障體系對刺激國內消費需求的乘數效應和反周期效應。

四、采取積極的就業政策，穩定和擴大就業

在穩定就業方面，政府應該慎用就業崗位補貼制度。由于農民工就業流動性強，而且在城鎮就業統計制度非常不完善的情況下，采用就業崗位補貼制度不僅操作難度大，而且補貼容易漏失，實現不了預期的政策效果。就業崗位補貼制度應主要向公益性崗位和易于統計的崗位傾斜，在操作上保持透明和公眾監督。在工資形成方面，政府應該鼓勵和倡導工資集體談判，允許企業與職工之間進行對話和協調，共渡難關。

采取城鄉統一的就業政策解決農民工就業問題。把就業指導、信息服務和就業扶持等政策，擴大到城鄉所有需要就業的對象，消除對農村勞動力的政策歧視，禁止地方出臺就業保護政策措施。將農村勞動者納入小額擔保貸款、就業援助、職業培訓和技能鑒定等就業政策范圍，改善農村勞動力轉移就業的環境。將稅收減免、信貸擔保和崗位補貼等政策拓寬并覆蓋到城鎮所有就業困難人員，包括進城求職農村勞動者。對自謀職業和創業人

員，擴大小額貸款的額度和范圍，適當放寬資產擔保的條件，并在創業場地和創業服務、稅收和行政收費方面給予優惠，促進城鎮勞動者和農民工創業，并帶動就業。

大學生就業難屬于青年失業的范疇。在完善就業服務和政策引導的同時，還可以通過建立就業實習制度，提高大學畢業生的動手能力和就業能力。農民工群體以青年為主。由于初中畢業生和高中畢業生是青年失業的主體，對于這些青年人的就業問題應予關注。

在初等教育和中等教育階段，通過適當延長學制的勞動預備制度，加強學校和企業之間合作的青年見習制度，提高年輕勞動力的勞動技能。在就業實習或崗位見習過程中，除了給予企業適當補貼外，由于生產操作過程存在意外風險，政府還應設立實習人員的意外保險，提高企業接納大學畢業生就業實習和青年崗位見習的積極性。

五、通過深化改革加快勞動力市場一體化建設

由于農民工和大學生就業都涉及到深層的體制問題，只有解決這些體制上的問題，才能為勞動力市場一體化建設提供可靠的制度保障，實現最大化就業的政策目標。

首先，采用常住人口的概念，把農民工和大學畢業生納入城鎮就業失業統計體系。把在城市生活半年以上的農民工和大學畢業生納入就業和失業統計范圍，是一項符合城市化發展規律的積極政策措施。在此基礎上，加快推進戶籍制度改革，建立符合城市化發展要求的失業統計制度與失業保險體系。同時，制定適合農民工需求的社會保障體系，并與城市社會保障體系有效銜接，使其能夠順利融入城市生活，選擇在城市定居和生活。

其次，利用常住人口的就業統計建立就業問責制度。不分本地勞動力和外來勞動力，而是按照解決就業數量和效果，對地方政府進行問責，才能做到就業優先目標在全國層次和地方層次的相互一致。

第三，深化財政稅收制度改革。中央和地方政府之間，需要在事權和財權上進行合理的責任與權利劃分，通過財政轉移支付或相應的措施，提高地方政府解決外來勞動力就業的積極性。

最后，深化教育和培訓體制改革。通過改革，加強高等教育與勞動力市場的連接，提高教育質量和學生就業技能。同時，完善高校畢業生就業的政策體系和服務體系，通過建立相應的制度鼓勵和引導大學畢業生去生產基層和中西部地區就業，支持和促進大學畢業生自主創業、自謀職業等等。

責任編輯：張書啟