期待新醫改方案推進稅收法治

楊　濤

4月7日公布的《醫藥衛生體制改革近期重點實施方案(2009-2011年)》提出，中國將在三年內把基本醫療保障制度覆蓋城鄉全體居民，參保率提高到百分之九十以上。2010年，各級財政對城鎮居民醫保和新農合的補助標準提高到每人每年一百二十元人民幣。

對于這一新的醫改方案，許多人從不同角度進行了解讀，比如這有助于促進民生，有助于拉動內需，促進經濟發展，但我更愿意從另外一個角度來解讀這一事件，我希望這一次新醫改，能成為走向稅收法治的一個新的起點。

稅收法治是現代國家的一個基本原則，稅收法治原則上應當包括兩個方面，一是程序上的法治化，就是稅收的征收和使用上必須遵循正當法律程序，這包括在制定稅收種類、稅率等方面必須由人民授權的代議機構來決定，這就是所謂的“無代表不納稅”，也包括政府所收取的稅收的使用必須通過代議機構來決定；二是實體上的稅收法治原則，就是稅收在征收和使用上必須合理化，特別是在稅收的使用上，各項開支所占比例必須合理，為公共福利事業的支出必須占到稅收收入的大部份，因為稅收既然是從公眾手中征收，就必須為公眾服務，而政府本身并不能創造財富，稅收的收入不能單純為政府自身消耗。

程序上的稅收法治化，我們做的并不理想，當前除少數稅種是由全國人大決定外，大部份的稅種與稅率都是由全國人大授權國務院或者國家部委自行決定；而對于征收上來的稅收的使用，同樣在程序上存在問題，每年全國、地方人大都會對政府預算進行審議，但由于時間匆忙、所列入項目簡單，這種監督并不到位，以致前不久河北省承德市人大兩次退回政府預算報告成為各大媒體的新聞事件。

實體上的稅收法治化，同樣存在問題。在所有財政收入的支出，公共福利支出非常欠缺（約占總支出的50%），而政府的自身支出卻相當的高，2006年中國政府的預算內行政支出占財政總支出的比重為18.73%（如果加上預算外支出，有學者估計，中國政府的實際公務支出至少占政府全部支出的30%以上），遠遠高于日本的2.38%、英國的4.19%、韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%以及美國的9.9%。本次全國政協大會上，九三學社中央副主席、浙江大學教授馮培恩委員列舉了公務用車消費、公款吃喝消費、公費出國消費、政府會議消費、“政績工程”和辦公樓建設消費、能源和資源消費等六種政府消費行為，例如公務用車方面，他調查認為我國目前大約有400萬輛公車，每年消耗超過2000多億元，其中真正用于公務的約占1/3；公費出國、公款吃喝每年各不少于2000個億，至少吃掉一個三峽工程。

在醫療衛生事業方面，同樣在整個財政支出所占的比例特別小，而且國家根本就沒有規定醫療衛生事業投入占GDP的百分比。從數據上顯示，衛生總支出占中國GDP的比重，2000年是4.6%，2003年是4.5%，2005年是4.7%。這遠低于歐州國家6%到10%的水平，更低于美國，2003年，美國公共醫療投入占GDP的比重是13.9％，而到了2006年，美國的公共醫療投入占GDP的15%。而且，就是有限的醫療投入，也主要用于官員的醫療。原衛生部副部長殷大奎引述中科院的一份調查報告的數字稱：中國投入的醫療費用中，80%是為850萬以上黨政干部為主的群體服務的。全國黨政部門有200萬名各級干部長期請病假，其中有40萬名干部長期占據干部病房、干部招待所、度假村等，一年開支約500億元。為此，醫學專家黃建始呼吁政府要加大在衛生領域的投入，并且“應該在制度上明文規定下來，對健康的投入應該占GDP的多少”。

此次《實施方案》提出，到2010年，各級財政對城鎮居民醫保和新農合的補助標準提高到每人每年一百二十元人民幣《實施方案》還強調，各級政府要認真落實《意見》提出的各項衛生投入政策，切實保障改革所需資金，提高財政資金使用效益。為了實現改革的目標，經初步測算，2009－2011年各級政府需要投入8500億元，其中中央政府投入3318億元。我希望，以此次新醫改方案為契機，進一步合理分配財政收入，推進稅收法治的貫徹。因為，要實施新醫改，政府必然要加大對醫療衛生事業的投入，但是，我們公共福利事業所占總投入的比例本身就小，因此，醫療衛生有加大投入不能占用其他公共福利（例如教育）的投入。醫療衛生中加大了的投入，就必須將行政開支降下來，這樣不僅使得醫療投入的資金有保障，而且使得公共福利事業在政府總支出所占的比例趨于合理，使得稅收的支出更合理化。而要做到這一點，就必須做到兩點：一是通過法律明確規定醫療衛生的投入要占GDP的比例，以及公共福利事業占GDP的比例，并且要在現有基礎有比例有較大的提高；二是通過法律明確規定進一步降低行政開支占GDP的比例，使得稅收的收入主要用于公共福利事業，各項支出占GDP的比例趨于合理，真正實現“稅收取之于民，用之于民”，進一步推進稅收的法治化。