協商民主與預算改革

林軍輝　郎友興

建立現代公共預算體制，實現預算民主，一直以來都是我國財政體制改革的目標。近年來，溫嶺市澤國鎮將民意代表、人大代表的民主懇談嵌入政府的預算審議中，開創了一條地方探索預算民主的新路徑。那么，該項制度能否推廣到省市縣級？還存在哪些需要完善的地方？

新聞背景：

2009年2月21日，浙江省溫嶺市澤國鎮197位民意代表和30位受邀的鎮人大代表就澤國鎮2009年預算進行了為期一天的民主懇談。在鎮人代會期間，10位已參加過預算民主懇談會的民意代表受邀旁聽人大代表與鎮主要領導之間、人大代表和人大代表之間就2009年度鎮財政預算所進行的對話和討論。

將民意引入預算審議

□長期以來，我國的公共財政預算體制一直受到公眾的批評和質疑，您是如何看待這個問題的？

■公共財政預算作為政府分配、使用公共資源，提供公共產品和服務的最重要的政策手段之一，理應體現政府關注的民生問題和社會民眾的民意訴求。但是在我國，公共財政預算一直還是傳統的權威決策模式，財政預算的形成以財政部門為主，通過征求各部門意見，提出預算草案，并經過法定程序形成財政預算。

在這個過程中，基本上沒有一個吸納民意的過程和機制，更多體現的是政府部門的利益，財政權力完全掌握在政府手中。雖然憲法明確賦予了人大審查、監督預算的權力，但是人大在預算編制過程中進行的預算審查實際只是一種形式上的審查或者程序性審查而不是實質性的審查。人大的預算監督成了所謂的“橡皮圖章”，預算和決算并沒有起到約束政府財權的作用。因此，從某種意義上講，這種公共財政預算還不能稱為真正的公共預算，僅僅是簡單的資金分配而已。

□您覺得如何才能破解這個困境？

■現代公共財政預算體制要求實現預算民主，即對預算過程施加外部的政治控制與監督。其主體是人民及其代議機構。從西方的實踐經驗來看，由于代議民主本身就有其在理論上和實踐上的局限性，僅僅靠議會控制預算，是難以實現預算民主的。而在我國現階段，在人大監督也相當乏力的情況下，將選民的力量動員起來，引入預算民主，是推進預算監督的一條重要途徑。浙江溫嶺的澤國鎮，就將“民主懇談會”引入鎮政府的預算過程，在預算草案的修改過程中，許多民意代表的討論意見被吸納入修改方案，這對探討我國預算民主的途徑是個有益的嘗試。

□據了解，江蘇無錫市、黑龍江哈爾濱市也在推進“協商式預算”的實驗，您覺得溫嶺的特點主要體現在哪些方面？

■首先是，民意代表產生的隨機性。在澤國鎮，197名民意代表是通過隨機抽樣的方式抽取的，這使所有人都有被抽到的可能性，很好地體現了協商民主的平等原則。從理論上講，這些代表的意見也是能夠代表全鎮12萬居民的公共意見的。

另外，就是信息的充分性。雖然其他地區也有類似的懇談，但是像澤國這樣把所有的財政預算都公布出來進行討論，還是第一次。比如政府的招待費支出項，有人擔心公開的話會不會影響最終預算的通過，但鎮領導明確表態，“我們的政府預算沒有什么秘密,都可以向老百姓公開。只要是有助于民主理財，都可以嘗試。”因此，從信息的公開性、全面性、透明性來看，澤國走得更遠。

“澤國實驗”探索預算民主

□通過這四年的實踐，溫嶺市澤國鎮在哪些方面取得了成效？

■這一實踐活動進一步加強了政府執政的合法性或者說正當性。借助民主懇談這一平臺，使普通民眾有機會發言，而且事實上能夠去改變政府的某些公共預算，這在客觀上提高了民眾對政府和政治的認同感。

通過參與，民眾得到了民主的鍛煉。民主的理論我們已經講得夠多了，但是民主不是光靠理論談出來的，更需要的是把理論轉換成可以操作的具體步驟。在澤國，恰恰找到了這個結合點，民眾在參與的過程中得到了“民主的洗練”。

當然，這一做法關鍵是有利于改進公共財政預算的質量。所謂質量就是真正實現“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的精神。在澤國，公共預算越來越貼近民生問題了，比如今年討論的紅綠燈設置、農村孤寡老人的生活補助、社會治安維護等問題，這就是具體的民生，而不是停留在口號上。這種民生需要公共財政的支持，民意代表就是把這種民生問題在民主懇談會上得到了討論、反映，然后在人代會上得到確認，從而變為財政支出。這樣民主懇談會實際上把政府、老百姓所要關注的民生，以財政的方式得到了落實。

□一些地方的政府創新在推行后不久就銷聲匿跡了，而溫嶺的民主懇談卻不斷深化，并取得如此的成效，這背后的原因是什么？

■通過幾次的觀察，我們發現有下面幾個因素保證了“澤國實驗”的成功與收獲：第一，領導重視。“澤國實驗”的順利實施與市領導的重視、鎮領導的積極籌劃是分不開的，尤其鎮委書記與鎮長是關鍵。第二，恪守民主與法治的原則。溫嶺地方的領導早些時候已經表明，他們是在“不與民主潮流背道而馳，不與現行法律和法規相沖突的前提下進行基層民主政治的實驗”。第三，重視程序。“澤國實驗”強調程序，在民主懇談會時對分組討論的主持人和相關工作人員進行培訓，專門請上海市人大常委會的培訓專家對人大代表就預算知識進行培訓。“澤國實驗”的實踐者還盡可能將各細節預想到，以保證懇談的平等性與有效性。第四，地方政府與學者的合作。自2005年以來，國內外法律、政治、管理方面的專家提供了強有力的技術支持。

□您覺得澤國鎮這種民主協商模式哪些地方仍需完善？

■主要問題是民眾對預算缺乏深入的了解。普通民眾由于知識或精力有限，對一個如此龐大的公共預算缺乏了解，這是普遍存在的問題。信息的不充分性就會影響討論的深入。這就引來另一個話題：如果我們將來繼續做財政預算的話，不一定要討論整個公共預算，而是討論與民生直接相關的部分，這樣更有針對性，也使民意吸收更充分。

還有，就是討論的不充分性。民眾往往關注與其利益相關的很細小部分，這本身沒有問題。但關鍵是既然讓民眾討論，要使民主懇談發揮功能，就要通過這種民主的懇談，讓他們形成共識。“共識”就是大家在各自的利益背景下能夠妥協，能夠做大家都關心的項目工程。比如在小組討論時，大家討論總是圍繞一個話題，而且總是幾個強勢的代表在發言，更多的人沉默著，這樣，懇談就失去了原有的功效。如何使討論更加充分，更加理性，以達成更好的共識，這是以后要做的。

當然，主持人制度也需要完善。作為民主協商懇談會制度化的重要組成部分，它的完善和發展對于民主協商的公平、公正、理性進行具有重要意義。主持人要引導和協調小組的討論，不能一味地順著某個人的話題展開，需要及時將話題拉回來，引導真正要討論的話題。而實驗中主持人這方面的把握是遠遠不夠的。

星星之火，能否燎原？

□這種基層創新的民主決策實驗已經引起了很多專家學者、政府官員的關注，被視為中國公共預算改革的基層“火種”。您覺得它的經驗能否進一步推廣到省市縣級？

■這里就存在著預設性的東西，即從基層做起，再一步步往上走。事實上，回顧這30年的歷程，很多的民主實踐也就是這么走過來的。當然，也有學者，特別是海外學界，他們有不同的看法，認為這條路從邏輯上很難說是行得通的。但我們從事實角度出發來看，既然整個政府的架構是一樣的，運轉體系也是一樣的，那么他們面臨的問題也是一樣的，比如民生問題、公共財政問題。只不過問題的程度、深淺、大小有差異而已。所以從這個邏輯出發，在鎮里面，引入了某種機制，使問題得到了解決，那么在縣里，也可以引入機制，當然這種機制不一定要照搬，可以有所創新，省市的邏輯也是一樣的。當然，“澤國經驗”的推廣并不是說它的形式，而是這種機制本身。

□那么在推廣的具體操作過程中，有哪些需要注意的問題呢？

■在縣市級推廣時，我們不一定要討論整個公共預算，因為那樣的話，涉及的面太廣，做起來有難度。再者政府也擔心財政安排以這種方式得不到落實，因為民意代表難以了解其他地區的情況，更多的是從自身的角度出發來理解公共財政的，換句話說，民意代表缺乏全局觀認識。因此，需要謹慎的是，我們可以討論老百姓關注的民生問題，比如教育、醫療和社會保障問題等，而不是整個公共財政預算。在這個層面，完全可以把澤國的民主懇談引入到更高層次的人代會中。而且人大作為國家的權力機構，由它來討論問題并形成決議更具有正當性。

最好是能找個地級市先試驗，比如寧波、溫州或臺州，當然民主懇談的內容不一定是公共預算，可以細化到醫療、教育、社會治安等。在協商的過程中，也像澤國那樣，通過民意代表與人大代表的兩次互動，共同討論一些問題。當然澤國的模式可以稍微修改下，形式可以多樣化。不過，如何在更高的層次上充分保證民意的代表性，這是操作中面臨的巨大挑戰，也是需要我們改進的地方。但我相信這種做法完全可以在人大實行，而且浙江既然可以做，同樣的邏輯，其他省份也可以做。我期待這個邏輯的成立。

（郎友興：浙江大學公共管理學院政治學系主任、博士、教授。主要研究方向：基層民主、地方治理。）