反腐敗的法律機制探究

余其營

【摘要】世界各國實踐表明，制度性建設特別是法律體系的建設是行之有效的反腐敗措施。從預防性法律、懲治性法律和監督性法律三個方面對我國的法律體系進行重構，有助于遏制日益猖獗的腐敗現象。

【關鍵詞】反腐敗 權力濫用 法律體系

腐敗問題，其實質在于權力的濫用。因此，如何對權力進行制約應當是一切反腐敗措施的出發點。法律側重于規范人的行為，使人“不能貪”和“不敢貪”。因此，用法律的手段來反腐敗，需要分別建立預防性法律體系、懲治性法律體系和監督性法律體系，從不同的側面使國家公職人員“不能貪”和“不敢貪”。

預防性法律體系：管住“貪錢的心”

制定財政預算法。目前，由于我國財政體制的缺陷，大量的預算外資金在體制外循環，沒有得到有效監管，一些實權部門私設“小金庫”的現象時有發生；其次，由于人大的作用沒有得到有效的發揮，對預算的審批往往流于形式，導致大量預算內資金缺乏具體的用途說明；此外，分稅制使中央財政收入增加，但各部委的自由裁量權過大，導致地方駐京辦事處“跑部錢進”的現象頻頻出現。為了遏制上述現象，有必要制定財政預算法。首先，應當將政府的每筆開支都列入財政預算，堅決杜絕預算外資金的存在，同時明確、詳細地規定財政資金的用途，對擅自改變資金用途、挪用資金的行為要嚴肅處理。另外，要強化人大的作用。監管政府財政收支是人大的職責，在財政預算法中應當詳細規定政府提交給人大的預算的程序和框架等，特別是對違反預算法的行為應當規定明確的處罰措施。

建立家庭財產申報制。2001年，中紀委、中組部聯合發布了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》，但其缺陷非常明顯。主要表現在：“收入申報”僅限于申報主體個人的工資、獎金、津貼、補貼和勞務所得等部分收入，而非全部收入，更非財產狀況；沒有規定初任申報和離任申報，無法監察領導干部在職期間財產的增量及其來源；收入申報由各單位組織人事部門負責受理，而紀檢監察部門不受理申報，這顯然缺乏足夠的公正性、獨立性和權威性，公眾也無法參與監督。

針對以上的問題，未來制定的家庭財產申報制度應從以下幾方面進行完善：第一，由全國人大常委會盡快制定《公務員家庭財產申報法》，提高“收入申報規定”的法律層級，提高其約束力和權威性。第二，擴大財產申報的財產范圍和主體范圍。就財產范圍而言，在當前收入來源多元化的情況下，申報者所申報的不僅僅限于收入，而是其整個財產狀況。就申報的主體范圍而言，申報人不僅要申報本人的財產，還應申報其近親屬（父母、岳父母、配偶、子女以及與其共同生活的其他家庭成員）的財產，這才是“家庭”財政申報的本意。第三，增加財產申報的種類，增加初任申報、離職申報，使公務員的財產狀況始終處于有效的監督之下。第四，明確財產申報的受理機構和公開機制?？捎蓢翌A防腐敗局作為中央的受理機構，各級地方監察部門設置相關內設機構受理。同時，受理機構還要對申報財產的真實性進行審查，并公開申報資料，接受社會的監督。

懲治性法律體系：斬斷“腐敗的手”

建立統一、獨立、權威的反腐敗機構。對腐敗的法律懲治，必然要有相應的組織機構來執行。目前我國擔負反腐職能的機構有黨的各級紀律檢查委員會、政府系統的行政監察局和檢察院的反貪局。這種多元化的反腐敗組織架構，在多渠道、多形式地開展反腐工作中，取得了巨大成就。但是，三個機構平行展開工作，缺乏權威機構的統一領導，使廉政工作難免存在“交叉帶”和“空白帶”，進而導致三個機構在案件受理、查辦、移送、處理等工作環節中相互間的不協調和沖突，影響其整體性和權威性。因此，適應我國反腐敗斗爭發展的需要，建立一個統一的、獨立的、具有高度權威的反腐廉政機構，專門負責全國的反腐倡廉工作，是十分必要的。從目前的體制來看，該機構應隸屬于全國人大。它的地方各級機構只對其上級負責，經費直接來自于國家的中央財政預算，使之在行使職能中最大限度地減少各種干擾，實現其反腐敗的獨特作用。同時，我們也需要考慮對該機構進行監督的規則和程序，以防止反腐敗權力本身的“腐敗”問題。

修改和完善刑事法律中的貪污、賄賂犯罪。第一，應該增大賄賂標的物的范圍。近年來，用設立債權、無償勞務、提供住房、免費旅游等財物以外的物質性利益以及升遷、招工、遷移戶口、提供女色等非物質性利益進行賄賂的案件頻繁發生。因此，應將賄賂標的物的范圍擴大到能滿足人一切需要的“不正當好處”。第二，應該取消“為他人謀取利益”這一受賄罪的構成要件。目前刑法關于“為他人謀取利益”這一客觀要件的規定，為受賄的認定增添了不必要的困難，應該予以取消。第三，取消貪污、受賄數額的底線限制。貪污、受賄罪的犯罪主體是國家工作人員，他們的犯罪行為不僅侵犯了財產權，還嚴重損害了政府的形象，其社會危害性更大。設立底線的做法容易使官員認為收小錢無所謂，使他們由小貪變為巨貪，也使群眾誤以為是法律的“容忍度”在助長、縱容某些官員的腐敗行為。因此，對于貪污、受賄行為，刑法應當保持零容忍度，根本沒有必要設置底線。

監督性法律體系：擦亮百姓的眼

制定公民舉報法。據紀檢監察機關統計，大量的案件線索都來源于群眾的舉報，公民的舉報已經成為反腐敗的重要手段。但是，公民舉報的數量往往因政府反腐力度的變化而起伏不定，而且部分舉報如泥牛入海、沒有什么結果，有的甚至出現舉報者遭受打擊報復的現象。因此，制定公民舉報法，進行制度性建設就顯得尤為重要。公民舉報法應包括以下內容：受理舉報的制度，包括受理機關的種類及其職責，受理程序和方法，未按程序受理要承擔的責任等；對舉報人的保護制度，主要包括對舉報者信息的保密、舉報者的獎勵及對打擊報復舉報人的懲治等。另外，應建立舉報失實的認定制度及追究誣告者的責任制度；要從法律的角度對匿名舉報進行肯定并制定有關處理制度。

制定新聞監督法，使輿論監督成為反腐利器。腐敗之所以能不斷地蔓延，是因為它隱藏在公共的視線之外，輿論監督能有效地發現腐敗，將腐敗公之于眾，成為反腐敗強大武器。因此，要加強輿論監督，實現輿論對遏制腐敗的作用，就需要制定一部統一的新聞監督法從制度上規范輿論監督，明確監督范圍，讓監督有法可依，理直氣壯。新聞監督法的主要內容包括新聞報道的原則和范圍，記者的權利和義務，保障新聞監督的措施等等。當然，任何自由都是有限度的，新聞監督也應當符合憲法和法律法規的規定，符合黨的政策，做到依法監督。（作者為河南南陽理工學院文法學院副院長、副教授）