試論國家壟斷行業的政府規制

張維昊　周廣肅

【摘要】電力產業長期形成的發電、輸電、配電、售電統一領導、垂直管理的壟斷經營體制，需要策應加入WTO以來市場開放的新形勢。在此情況下，中國應從本國實際出發，在借鑒西方經濟發達國家電力產業政府規制改革經驗的同時，構建符合本國國情的電力規制體系。

【關鍵詞】電力產業 政府規制

政府規制是現代政府管理市場經濟的主要職能之一，興起于20世紀70年代，其基本含義是政府部門依據有關法規直接對微觀經濟主體以及活動進行規范、約束和限制，最大限度地發揮并保障市場機制的良性效能，通過優化資源配置，促進社會經濟效率最優化和福利最大化，實現國民經濟的和諧發展。政府規制市場準入規制、價格規制、質量規制和環境保護規制等。電力行業，既作為壟斷行業，又作為基礎設施產業，關系到國計民生，所以政府對其規制由來已久并無可厚非。

電力行業政府規制的現狀及其存在的問題

國有電力公司占據壟斷①地位。在中國的電力市場中，國有電力公司占市場主導地位，輸電近100%，發電80%以上。電力行業的國有股一股獨大，產權結構單一，民間資本比重很小的現狀，影響了有效的市場競爭機制的完善，也從根本上影響了這些企業建立現代制度，健全法人治理機構。在國有股占據了絕對控股地位的單一股權結構下，很難說能夠形成股東會、董事會、監事會和經營管理者之間的有效制衡機制，甚至很難說做到了政企分開。而且很多電力企業，主要是發電企業（因為輸電、供電是特許經營的概念）的市場操縱力很大，單個發電主體所占份額通常在省的范圍內都超過了20%，有些超過一半以上。

電力規制法律不健全。目前，我國電力法規體系存在較大程度的缺失，許多重要的領域存在著法律真空，造成監管無規可循、無法可依。1996年4月1日開始實施的《中華人民共和國電力法》是第一部專門針對電力行業而制定的國家法律，在我國電力工業發展中起到了非常重要的作用。但是，該法律對電力市場的建立、運作以及開展有效競爭等內容基本沒有涉及，特別是缺乏有關電力監管的機構、原則、權力、手段和對監管者的監督機制的規定。因此，隨著電力改革進程的發展，該法律已經不能適應新的復雜環境。

電力規制權不統一。電力規制權不統一，特別是電力規制最重要的手段準入規制和價格規制還不完全屬于國家電監會管轄，仍然保留在國家綜合經濟部門。這對于電力規制機構行使規制職責是非常不利的，大大影響了規制的權威性和有效性。

電力行業政府規制改革的基本思路

電力改革的根本目標，就是要建立市場化的運作機制，通過市場機制的作用，促進電力工業持續、健康發展。我們必須全面認識電力市場的深刻內涵，從更高的視角認識電力市場建設的意義，把握市場建設與電力改革的辯證關系，通過市場建設，系統推進各項電力改革。

確定合理的價格形成機制。在《國務院辦公廳關于印發電價改革方案的通知》中提出以兩部制上網電價取代以前的還本付息電價和經營期電價。兩部制電價定價規則仍由政府主導，采用的具體思路是在知道回報率的基數和運行成本的前提下，采取報酬率法。目前，由于信息不對稱，合理的投資基數和運行成本的數字基本上沒有。最終導致電力企業的成本跟著電價走，電價漲多少，成本就漲多少。

同時，風力發電、核電、太陽能電站以及新能源的開發使用，應當排除在兩部制電價之外，利用消費型增值稅來調節發電結構，提高可再生能源的發電比率。為了降低兩部制電價的風險，可以考慮不但在發電側實行兩部制電價，在用電側也實行兩部制電價或期權電價，同時加強電力需求側管理②，科學合理地引導電力消費，推出有效的峰谷差別電價來調節用電時間實行用電側的主動調節。用經濟杠桿撬動需求側管理，實行峰谷差價，有力地調動了企業利用谷電的積極性。同時，還實施了“政府購買用電權”計劃，由政府向實施可中斷用電方案避峰讓電的大型企支付讓電補償金。

進行電力投融資改革實現投資主體多元化。深化電力投融資體制改革的核心是改革電力項目審批制度，通過市場來配置電力資源。電力工業是資金密集型產業，總成本的很大部分是固定成本。國家宏觀管理部門應該通過民主程序，科學規劃未來電力規模及其布局，每年根據電力實際情況進行滾動調整，經過法定程序向社會公布。根據電力供需形勢規劃布局，定期公布電源項目，通過市場招投標競爭確定電源投資者，各類電力企業均能利用財政、金融等手段與政策，實現投融資主體多元化與投資方式多樣化，以解決電力建設資本金短缺的問題，實現電力工程建設收益與風險對等。

加強電網建設，優化配置資源。管制電網價格。在電網價格管制的基礎上，實行聯網基礎上的電網經營性拆分。輸配電價由政府價格主管部門按“合理成本、合理盈利、依法計稅、公平負擔”原則制定。然而合理成本難以衡量，根據西方國家對電網的管理經驗，采用價格上限控制法、特許投標權法或者區域比較競爭管制法可以一定程度上對電網經營產生激勵作用。同時積極推動電廠與用電方的直供工作，給電網以激勵。

加強電網硬件建設和改造。近期對電網環節的管制方式，宜采取回報率管制方式，以鼓勵企業對電網的投資，遠期采用基于業績的收入上限制管制方式；核心問題是解決好電網的資產回報，以保證電網正常、健康發展。

輸電網絡拆分。由于我國地域廣闊，輸電網絡的技術特征決定了長途輸電經濟性較差，未來相當長時期，我國電力市場仍舊是區域電力市場為主。因此，應該在聯網的基礎上，將輸電網絡進一步拆分，實行區域比較競爭管制法對電網進行管制，以提高電網的競爭效率。我國完全可以容納不止兩個電網公司。

引入合理的競爭機制。西方經濟發達國家電力改革的實踐表明，僅僅對電力產業實行縱向分離，發電、輸電、配電、供電業務的簡單分離，它們之間是不可能產生競爭的。同時，由于電力產業的規模經濟性，業務的分離還帶來相互協調的問題。縱向和橫向分離相結合才能達到引人競爭、抑制壟斷的目的。橫向的分離是在發電側引人競爭，形成多元化的產權格局，同時在供電市場引人競爭，并且采取激勵性規制措施促進電網運營企業降低成本，提高效率。最新的對國家電力公司的改革就體現了這一原則。把國電公司拆分為11個公司，實現了橫向和縱向的分離，市場結構有了根本性的改變。規制的方式也應相應地做出改變，在競爭和壟斷的不同領域實行不同的規制政策，采取不同的規制手段。

制定完善的法律法規。以發展、效率、公平為出發點，以引入競爭為目標的電力改革的推進離不開電力法規的完善和監管的合法、有力。對電力法規修訂應該按照我國電力行業改革的目標進行電力法的修訂，針對電力行業的特點，明確自然壟斷部分和非自然壟斷部分，對其中不適應規范管制的內容予以修改，制定明確、詳細的實施細則，增加可操作性。

完善電力監管體制。目前，新發電企業的項目審批（即市場準入）是由發改委和國務院分別負責，電價審批（即價格管制）大部分是由發改委或各級物價局分別案管理權限審批，與電力行業垂直管制相適應，電價管制也應采取垂直管理的管制體制。如果不垂直管制，在將來全國電力聯網時，會造成電價管理的混亂。由于市場準入和價格管制政策的制定和執行是電力監管職能中權力最大、相關利益最大的一塊，統一由電監會統管，會使電監會具備一定的改革激勵。對電監會權力的制約，由司法裁判和人大進行更為合適。

根據世界電力工業市場化改革的趨勢和中國電力改革的實踐，對電力產業政府應改變以前的管電方式，對競爭環節應放松準入監管，將生產經營權和投資決策權交還給企業，確保電力市場的公平和有效競爭；同時加強對壟斷環節的監管，強化價格監管，在輸電和配電環節規定詳細的接入條款，對這一瓶頸網絡設施進行廣泛的直接監管，以保證輸電網的公平接入。根據中國電力市場改革現狀，電力監管應該主要從市場結構的監管、進入監管、價格監管、社會性監管等方面著手。（作者單位：山東大學經濟學院）

注釋

①“壟斷”（或者稱賣者壟斷；臺灣通常譯獨占），一般指唯一的賣者在一個或多個市場，通過一個或多個階段，面對競爭性的消費者，與買者壟斷（Monopsony）剛剛相反。壟斷者在市場上，能夠隨意調節價格與產量（不能同時調節）。

② “電力需求側管理”的思想起源于美國，它指出需求側（電力用戶）也是重要的電力資源，它同供給側（電網經營企業或電力生產企業）一樣，也具有資源的潛力、開發和有效利用等問題。