國內外實施學生營養干預的成功經驗

黃艷蘭

兒童是國家的未來。今天在校的中小學生,就是十年后的國家建設者。充足的營養可以促使學生在體質、智力等方面充分發展,進而使他們提高勞動效率,防止貧困代際相傳,從根本上消除貧困。

早在上個世紀前半葉,兒童營養問題就受到了許多國家的高度關注。許多國家認為兒童營養干預不僅對個人而言具有重要意義,而且對國家的社會經濟發展也將產生深遠影響。兒童時期的營養是一個國家勞動力素質和國民素質形成的重要基礎,是一種典型的準公共物品。因此,很多國家紛紛出臺兒童營養干預政策和法律,為學生提供免費營養餐。美國、英國、泰國、菲律賓、肯尼亞、墨西哥、印度等國家在兒童營養改善方面都取得了良好的效果。近年來,我國部分貧困省區利用各方面資金開展多種形式的兒童營養改善項目,也取得了一定的效果。我國正在制定的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》也把農村義務教育和學生營養改善作為重要的內容。為此,借鑒國內外實施兒童營養改善的經驗,對我國即將出臺兒童營養干預政策來說,無疑是十分必要的。

一、 國外兒童營養改善項目的做法和經驗

學生餐項目最早源于上世紀初的英美,后來證明是改善學齡兒童教育狀況和營養狀況的有效辦法。在隨后幾十年間,越來越多的國家特別是發展中國家根據本國實際,開展了不同內容和形式的學生營養改善項目,均取得不錯的成效。其主要做法和經驗如下:

(一) 起步早

美國聯邦政府對在校兒童膳食的干預可以追溯到1935年的農業調整法案。1946年,隨著國家校園午餐法案在國會通過,國家校園午餐計劃正式開始制度化。該計劃旨在通過每天提供低成本和富有營養的午餐,來保護全國在校學生的健康和福利,同時也促進國內對本國農產品的消費。

英國的校園餐計劃迄今已有100多年歷史。早在1906年,隨著教育法案的頒布,英政府就授權各地方教育主管部門提供免費和減價的校園餐。1944年后,在中央政府的資助下,校園餐成為一項全國性的制度。

印度從1975年開始實施“兒童綜合發展服務項目”,這是全球最大的兒童營養干預項目,目的在于提高0—6歲兒童的營養狀況。此外,還有一些針對特定人群的營養干預項目,如1995年提出的全國初等教育營養資助計劃,中心內容是為全國小學生提供免費午餐,重點實施對象是農村地區和落后地區的小學生,為全國所有一至五年級小學生每天提供有營養價值的100克免費熟食。

肯尼亞早在1979年就根據總統令啟動了國家學生奶項目,最初該項目受益者僅僅限于小學生,后來又擴大到幼兒園,項目實施單位由文化與社會服務部轉到了教育部。目前有約670萬小學生和幼兒園學生是該項目的受益者。

墨西哥學生奶項目最早是1929年由一個“一滴奶”社團提出并推行的。該行動在墨西哥獲得了巨大的發展空間,最終成為一個具有很大覆蓋面的社會計劃。目前,墨西哥將學生奶作為營養早餐的一部分實施。

泰國在國家層面上為學校供餐最早始于1952年。針對學齡兒童營養不良情況,教育部在部分學校推出校園午餐項目,取得一定效果。1987年,教育部把這一項目推廣到所有學校,并得到政府和社會的認可,以及政府財政的支持。

(二) 國家通過立法保證營養項目的實行

為了規范和完善校園餐計劃,保證此計劃能夠順利實施,各國政府制定了相關的法律、法規。

美國政府先后頒布了一系列相關法律對校園午餐法案進行了補充。比如,1966年頒布《兒童營養法案》,1994年頒布《健康校園餐法案》等。

英國1944年通過立法,規定地方教育主管部門必須為學生提供營養餐,使校園餐成為一項全國性的制度。

泰國1992年頒布《校園午餐基金法》,規定學校午餐項目的目標是減少學齡兒童的營養不良率,提高食品安全,培養兒童良好飲食習慣,促進兒童全面發育。

(三) 兒童營養改善項目的內容豐富多彩

各國實施兒童營養改善項目的內容不是單一的,而是豐富多彩的,根據不同時期學生生長發育需求、當地產業發展和各級財力情況,有所選擇。

美國的校園餐項目包括“學校午餐計劃”、“早餐計劃”、“兒童保健食品計劃”、“特別牛奶計劃”、“營養教育和培訓計劃”,甚至“小吃計劃”等?？梢哉f,校園餐項目對學生膳食干預幾乎是全方位的。

英國的營養專家根據兒童的成長要求,制定了明確的營養指導標準,對校園餐中蛋白質、卡路里和脂肪的含量都進行了明確的規定。1965年,校園餐的營養標準實現了全國范圍內的標準化。從2006年9月起,英國學校被政府強制要求為學生提供富含營養的午餐,包括不含劣質肉、汽水、薯片、巧克力和其他糖果;經常確保優質肉、禽或魚的供應;學生每餐至少要吃水果和蔬菜各1份;任何油炸食品每周不超過2份。

泰國的“校園午餐項目”明確了對校園午餐營養的要求,同時要求充分利用地方資源和食物。政府向學校推薦菜單,建議所有菜單都包括大米,以促進大米消費,保護傳統飲食和文化。此外,還在學前班至四年級(10歲)強制實施牛奶項目,標準是每天每個學生1份牛奶(200毫升)。每年體檢中被認定為“營養不良”的學生,每人每天加喝1份牛奶或豆奶。

(四) 項目覆蓋范圍廣,受益學生以貧困學生為主

美國:從覆蓋范圍來看,目前有10萬左右公立學校、非盈利私立學校以及社區兒童福利機構,都能獲得政府提供低價或者免費的營養午餐,每天大概有2600萬學生受益。

英國:從1944年立法規定地方教育主管部門必須供應學生營養餐后,校園餐成為一項全國性的制度。上世紀八九十年代,參加校園餐的學生人數雖有所變化,但從2006年起,政府又開始強制學校必須為學生提供符合營養標準的校園餐。

印度:“全國初等教育營養資助計劃”實施范圍是全國所有一至五年級的小學生,每人每天可獲得有營養價值的100克免費熟食。1998年開支81.1億盧比,全國受益學生1.1億。

墨西哥:“學生奶計劃”每日為460萬少年兒童供應牛奶,其中35%是學齡前兒童,60%是6—12歲的學生,5%是易受傷害的兒童。這項計劃包括了6.6萬個學校中心,分布在2005個縣,占全國2427個縣總數的82%,涵蓋全國31個州和墨西哥城。

泰國:截至2007年,95%的小學生享有校園午餐。根據不同地區的經濟狀況,午餐供應形式分為三類:偏遠貧困地區,午餐免費提供給所有學生;一般農村地區,營養不良和貧困學生午餐免費,自備主食的學生免費享有副食,經濟條件好的學生自費午餐;城市、市郊等地區,午餐只免費提供給貧困學生,其他學生自費。

(五) 資金投入以政府和社區為主

從資金的補貼方式來看,各國政府的財政支持是兒童營養項目得以順利實施的保證;另外,社區籌資和慈善機構捐款作為此項目開支的補充。

美國:近年來,美國聯邦政府每年撥給學生營養餐項目的補貼為210億美元。校園餐費用與家庭收入掛鉤:家庭收入在貧困線1.3倍以下的學生,均可免費用餐;高于貧困線85%的,則可獲得“折扣”價格,但收取金額不得超過40美分。午餐價格由當地教育機構主導制定。學校提供1份營養午餐,可以從聯邦政府獲得0.21美元至2.24美元不等的資助。

印度:“兒童綜合發展服務項目”總費用,部分來源于聯合國兒童基金會,輔食的費用由州政府負責籌集,還有55%來源于美國減災合作組織和世界糧食組織等。

墨西哥:“學生奶計劃”的資金來源包括聯邦政府、州政府和受援家庭三方,其中聯邦政府承擔了絕大多數費用。目前,墨西哥政府對學生奶計劃實行補貼每年2億美元左右,州政府每年承擔的費用大約為6000萬美元,所有受援家庭承擔的費用大約為1000萬美元,三者承擔費用的比例分別為74.1%、22.2%和3.7%。

泰國:根據1992年的法案,泰國中央政府每年向校園午餐基金提供5億泰銖,校園午餐項目用這筆資金的利息進行運作。2000年,校園午餐基金規模已經達到60億泰銖。此外,受利率和經濟波動的影響,泰國政府每年還提供額外撥款20億至30億泰銖。2004年至今,補助按每人每天10泰銖(約相當人民幣3元)、每年200個學日的標準執行?！芭Ｄ添椖俊庇蓢倚l生部安排預算或由地方政府(社區)安排一定比例的預算,按每人每天200毫升(約用5泰銖)、每年320天的標準執行,2008年牛奶項目的國家預算達到6600萬泰銖。

(六) 通過校園經濟提高兒童營養餐標準

各國對兒童營養餐的補助多數只能保證基本營養攝取標準。為此,不少國家鼓勵學校發展校園經濟來減少購買食品的成本,增加收入,以提高本校營養餐標準。

肯尼亞:大多數正規學校同時也具有小型農場的功能,都有足夠的土地來從事農業實踐和生產自己的食品(主要是玉米和大豆);同時還養了一些牲畜(主要提供牛奶)來減少購買食品的成本。最近,這個策略已經成為學校應對物價增長的措施,減少對財政補貼的依賴,減輕學生家長的經濟壓力。

泰國:很多學校都與當地的農業學院、企業等合作發展校園經濟,如養雞、養魚、種植蔬菜水果等。其產品主要用于增加學生營養餐的品種和質量,多余的產品可以進行銷售,增加學校收入。開展校園經濟的學校,其午餐都超過政府制定的10泰銖的標準,而且增加了免費享受午餐的學生比例,減輕了學生家庭的負擔。

二、 國內實施兒童營養干預的項目簡介

(一) 農村義務教育階段寄宿生生活費補助項目

近年來,國家實施的“兩免一補”政策對于改善農村寄宿制學生的膳食和營養狀況具有重要意義。從2007年秋季學期起,中央財政和地方財政拿出專項資金,對農村義務教育階段家庭經濟困難的寄宿生實行生活補貼,標準為小學生每人每天2元,初中生每人每天3元。但是,國家并沒有相應政策規定這筆經費必須用于增加學生的營養,各地對這筆經費如何有效使用和合理監管尚無完善的方案。因此,有些地方政府把這筆補助費用于為學生統一購買營養副食(如蛋、奶等),有些地方則將補助費發給學生自由處理。

(二) “學生飲用奶計劃”和“大豆行動計劃”

我國關于學生營養改善的工作起步較晚。據有關資料表明,從國家層面推行學生營養項目主要有“學生飲用奶計劃”和“大豆行動計劃”。

1996年3月,農業部、衛生部、國家教委、中國輕工總會聯合發文,實施“大豆行動計劃”。其主要內容是:在肉、蛋、奶、魚等類動物蛋白食品一時難以大幅度增加的情況下,改善膳食結構,擴大豆類等優質植物蛋白的利用率。其主要做法是:在全國不同地區選擇一些中小學生為試點,通過現有的豆制品生產設備以及傳統的大豆加工技術生產大豆食品,廉價供應給中小學生,以優質大豆蛋白解決學生蛋白質不足的問題。

2000年8月29日,經國務院同意,農業部等7部委局聯合發文,正式實施“學生飲用奶計劃”,并納入《中國兒童發展綱要(2001-2010年)》和《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》兩個重要文件。其主要內容是:對學生飲用奶實行定點生產;對生產廠家進行資質評估和質量監管;學生飲用奶定價為保本微利;政府鼓勵學生自愿購買、飲用學生奶。具本做法是:定點廠家生產學生飲用奶,低價向學生銷售,由學生自愿購買飲用。

與國外實施學生營養改善項目的做法不同的是,我國推行的這兩個項目僅限于提高群眾認識、規范相關企業生產和經營等方面,沒有像上述國家那樣明確規定:改善學生營養狀況是政府的責任,由政府制定相關法律、劃撥專項經費來確保學生營養改善工作的進行。所以從嚴格的意義上說,我國在國家層面上的學生營養改善工作還沒有真正起步。

(三) 西部地區實施的部分兒童營養干預項目

改善中小學生特別是農村和貧困地區中小學生的營養狀況,已經受到越來越多的組織和愛心人士的關注。近年來,一些在西部地區實施的兒童營養干預項目均不同程度地取得了令人滿意的效果。其中影響較大的項目有:

1. “貧困地區寄宿制小學學生營養改善項目”

這是國務院發展研究中心下屬的中國發展研究基金會分別與廣西教育廳、河北省張家口市政府合作開發的項目,以廣西河池市都安縣代表南方農村寄宿制小學,以河北省張家口市崇禮縣代表北方農村寄宿制小學,通過對兩縣共10所小學約2000名學生進行營養補助,同時另選1000名小學生作為對照,以考察營養改善對兒童成長的作用,為建立一套科學、可持續地改善學生營養的方法以及相關的政策提供實證依據和實施經驗。此項目預計至2009年7月結束。

都安縣的試驗于2007年3月在兩所試點學校正式啟動。試點學校學生繼續自帶主食,中國發展研究基金會按每人每天5元或2.5元的標準分別給予兩個學校副食補助。崇禮縣的試驗于2007年5月啟動,試點學校分別獲得每人每天4.5元或3.5元的副食補助,其中1元為牛奶補助。經過一年的試驗,取得了重大的階段成果:以都安縣的數據、材料為主形成的《從農村寄宿制學校入手,實施國家兒童營養改善戰略》調研報告,于2008年3月底報送國務院。對此調研報告,國家領導人給予高度評價,并指示國家有關部委做出具體方案,從國家層面上真正實施兒童營養干預。

2. “免費午餐計劃”

2008年7月,廣西柳州市委、市政府決定,從9月1日起,對所轄的融安、融水、三江等3縣義務教育階段的農村學生,全部實行免費午餐。為此,政府每年將投入3357.8萬元,由市、縣兩級財政分別承擔85%和15%,受益學生近8.9萬名。免費午餐的標準為每人每天2元,扣除寒暑假和國家法定節假日,每個學生每年可以享受200天的免費午餐。由政府完全出資、貧困縣九年義務教育階段全部農村學生都能享受的營養改善項目,在廣西尚屬首創,在全國也罕見。其意義重大,在社會上引起了強烈的反響。

3. “蛋奶工程”

河北省張家口市崇禮縣早在參加中國發展研究基金會的“貧困地區寄宿制小學學生營養改善項目”之前,就根據本縣實際,從縣財政中拿出專項經費,為全縣所有寄宿生每人每天補貼0.5元用于購買1個雞蛋。2006年共支出23.2萬元,受益學生1715人;2007年共支出24.5萬元,受益學生1810人。

蒙牛集團公司從2007年12月25日起至2008年12月24日止,為崇禮縣4所小學近500名學生每天免費提供一袋牛奶(約250毫升);加上縣財政補助的雞蛋,使全縣近三分之一的寄宿制學生每天都得到蛋、奶等優質營養的補充。

4. “雞蛋工程”

由于經濟實力所限,西部地區貧困縣市實施學生營養干預項目,多數從給受助學生每人每天免費提供一個雞蛋的“雞蛋工程”開始。

貴州省都勻市為做好義務教育階段農村寄宿制學生扶助工作,把關愛貧困孩子的營養健康問題落到實處,每年下撥?？钣糜趯嵤┽槍ω毨е行W生的“雞蛋工程”,確保每個山區孩子每天能吃上一個雞蛋。該項工程實施以來,全市中小學寄宿制學生、農村學校中午在校就餐學生和城區低保家庭學生共2萬余人受益。

山西省靜樂縣的貧困住校學生從2007年1月1日起,每天可以免費吃到一個新鮮的雞蛋。這是中國醫藥衛生事業發展基金會“健康進萬家”大型公益活動在該縣實施的“一個雞蛋工程”,為5000名貧困住校學生增加實實在在的營養。

2004年12月23日,成都商報聯合成都教育基金會及志愿者們發起“雞蛋工程”愛心行動,到2005年3月底共籌集雞蛋基金154667元,這筆基金全數用于金堂、邛崍、蒲江和高新區13所小學,共有1400名貧困學生受益。這些受益學生每天上學都能吃上一個雞蛋。

“他山之石,可以攻玉?！蔽覈浞纸梃b國內外實施兒童營養干預的成功經驗,盡快制定適合本國國情的營養干預政策和具體操作方案,進一步提高學生營養水平,增強學生體質,讓學生更加健康地成長。

(責編李景和)